บันทึกการเสวนา สังคมไทยต้องสูญเสียอะไร หากไม่ปฏิรูปที่ดิน (1)

 ผลศึกษา 11 พื้นที่โฉนดชุมชน: สังคมไทยต้องสูญเสียอะไร หากไม่ปฏิรูปที่ดิน (1)

ศึกษาการถือครองที่ดินและการจัดการที่ดินกับความเป็นธรรมทางสังคม ในชุมชน 11 แห่ง จาก 6 กลุ่ม ทั่วประเทศ ตอบคำถามแนวคิดเบื้องหลังการปฏิรูปที่ดินโดยประชาชน ชี้ชาวบ้าน หวัง “ความมั่นคง” ในการอยู่อาศัย-ทำกิน มุ่งยุทธศาสตร์สร้างความชอบธรรมให้ชุมชน

ภายหลังการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดการให้มีโฉนดชุมชน ในสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เมื่อ 2553 ข้อมูลล่าสุด เมื่อวันที่ 31 ม.ค.55 พบว่า มีชุมชนที่ยื่นคำขอดำเนินงานโฉนดชุมชนแล้ว 435 แห่ง เนื้อที่รวม 2.2 ล้านไร่ ครอบคลุม 47 จังหวัด 6.3 หมื่นครัวเรือน แต่จำนวนที่ขยายตัวมากขึ้นนั้นอาจไม่ได้บอกถึงความมั่งคงในการจัดการที่ดินที่มาจากประชาชน

รูปธรรมการบริหารจัดการที่ดินโดยชุมชน ในรูปแบบ “โฉนดชุมชน” เพื่อผลักดันให้เกิดการปฏิรูปและการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมจะเป็นจริงได้หรือไม่และไปได้ไกลแค่ไหน คือคำถามของสังคมไทยซึ่งปัญหาที่ดินรุนแรงขึ้นทุกขณะ

การสัมมนาวิชาการเรื่อง “สังคมไทยต้องสูญเสียอะไร หากไม่ปฏิรูปที่ดิน: การจัดการโฉนดชุมชนกับการปฏิรูปที่ดินของท้องถิ่น” จัดโดยสถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมกับเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย (คปท.) เมื่อวันที่ 12 ก.ค.55 คือส่วนหนึ่งในการพยายามตอบคำถาม

“งานศึกษาชิ้นนี้เป็นงานศึกษาเชิงปฏิบัติการที่ต้องการยกระดับ และตอบคำถามว่าการปฏิรูปที่ดินในสังคมไทยที่ผ่านมามันล้มเหลว แล้วการที่ชาวบ้านขึ้นมาเป็นตัวหลัก มาเป็นตัวปฏิบัติการในการปฏิรูปที่ดิน ชาวบ้านเขามีแนวคิดเบื้องหลังพื้นฐานในเรื่องการปฏิรูปที่ดินโดยประชาชน หรือการจัดการที่ดินเพื่อความเป็นธรรมอย่างไรบ้าง” พงษ์ทิพย์ สำราญจิตต์ ในฐานะหัวหน้าโครงการ “การถือครองที่ดินและการจัดการที่ดินกับความเป็นธรรมทางสังคม” กล่าว

พงษ์ทิพย์ นำเสนอข้อมูลงานศึกษาโครงการ “การถือครองที่ดินและการจัดการที่ดินกับความเป็นธรรมทางสังคม” อันเป็นความร่วมมือระหว่างโครงการพัฒนาความเป็นธรรมทางสังคมเพื่อสังคมสุขภาวะ สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมกับเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประทศไทยว่า เริ่มต้นตั้งแต่ขึ้นเมื่อปลายปี 53 เพื่อสำรวจสถานการณ์การถือครองที่ดินและการจัดการที่ดินตามนโยบายโฉนดชุมชนว่าสร้างความเป็นธรรมในการจัดการที่ดินได้หรือไม่

การศึกษา เลือกชุมชน 11 แห่ง จาก 6 กลุ่ม ทั่วประเทศ ที่ยื่นขอขึ้นทะเบียนโฉนดชุมชนตามระเบียบจากสำนักนายกรัฐมนตรี ดังนี้ 1.เครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคเหนือ ศึกษาชุมชนบ้านโป่ง อ.สันทราย จ.เชียงใหม่ และชุมชนหินลาดใน ต.บ้านโป่ง อ.เวียงป่าเป้า จ.เชียงราย 2.เครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน ศึกษาชุมชนบ้านดอนฮังเกลือ อ.เสลภูมิ จ.ร้อยเอ็ด และชุมชนบ่อแก้ว ต.ทุ่งพระ อ.คอนสาร จ.ชัยภูมิ 3.สหกรณ์การเช่าที่นาคลองโยง ต.คลองโยง อ.พุทธมณฑล จ.นครปฐม ซึ่งเป็นพื้นที่แรกที่ได้รับการอนุมัติและส่งมอบพื้นที่แล้ว จำนวน 1,803 ไร่

4.เครือข่ายสลัม 4 ภาค ศึกษาชุมชนหลัง สน.ทองหล่อ เขตวัฒนา กรุงเทพฯ และชุมชนเพชรคลองจั่น เขตบึงกุ่ม กรุงเทพฯ 5.สหพันธ์เกษตรกรภาคใต้ ศึกษาชุมชนสันติพัฒนา อ.พระแสง จ.สุราษฎร์ธานี ที่ล่าสุดมีปัญหาบังคับคดีให้ออกจากพื้นที่ ส.ป.ก.ซึ่งบริษัทเอกชนบุกรุกโดยผิดกฎหมาย แล้วนำมาฟ้องขับไล้ชาวบ้าน และชุมชนไทรงามพัฒนา อ.ชัยบุรี จ.สุราษฎร์ธานี สุดท้าย 6.เครือข่ายปฏิรูปที่ดินเทือกเขาบรรทัด ศึกษาชุมชนทับเขือ-ปลักหมู อ.นาโยง จ.ตรัง และชุมชนบ้านตระ ต.ปะเหลียน อ.ปะเหลียน จ.ตรัง

พงษ์ทิพย์ กล่าวถึงข้อค้นพบหลักจากพื้นที่ที่ทำการศึกษาว่า ประเด็นปัญหาหนึ่งของชาวบ้านที่ต้องประสบ แม้จะอยู่ในพื้นที่ซึ่งประกาศเป็นพื้นที่จัดการโฉนดชุมชนแล้วก็ยังถูกข่มขู่ คุกคาม ถูกละเมิดสิทธิ์ ถูกรังแก ขับไล่ออกจากพื้นที่ในแทบทุกแห่ง และในบางพื้นที่พบปัญหาการกระจุกตัวของที่ดิน ที่ดินถูกทิ้งร้างจึงมีการเข้าไปทำการปฏิรูปที่ดินในพื้นที่เอกชนทำให้ถูกฟ้องร้องดำเนินคดีและถูกจับกุม โดยปัญหาเรื่องคดีความทุกพื้นที่วิจัย ชาวบ้านมีคดีติดตัวแทบทั้งหมด ยกเว้นที่สหกรณ์การเช่าที่นาคลองโยง

“ชาวบ้านเป็นด่านหน้าในการปฏิรูปที่ดินในสังคมไทย แต่ในความเป็นจริงคนที่เป็นด่านหน้าในการปฏิรูปเราก็ต้องเจอกับ บทเรียนที่เจ็บปวด และชาวบ้านก็ต้องผ่านบทเรียนอันนี้” หัวหน้าโครงการฯ กล่าว พร้อมเสนอว่าอยากชวนคนในสังคมร่วมกันตอบคำถามว่า การจะผลักดันเรื่องการปฏิรูปที่ดินให้เป็นจริง ภายใต้พื้นฐานที่มีบทเรียนการจัดการที่ดินเพื่อความเป็นธรรมของชาวบ้านซึ่งมีอยู่มากมายจะทำได้อย่างไร

นักวิจัยเล่า “ประวัติศาสตร์” ปฏิรูปที่ดินไทย

ดร.กฤษฎา บุญชัย นักวิจัยหลักโครงการ “การถือครองที่ดินและการจัดการที่ดินกับความเป็นธรรมทางสังคม” กล่าวว่า ในอดีตการปฏิรูปที่ดินของไทยหรือการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายครั้งใหญ่เรื่องที่ดินมีอย่างน้อย 2 ครั้ง คือ 1.ในสมัย ร.5 หลังการทำสนธิสัญญาเบาว์ริ่งในปี 2398 มีการออกประกาศโฉนดที่ดิน ร.ศ.120 (พ.ศ.2444) กำหนดให้มีเอกสารสิทธิในการถือครองที่ดินโดยหวังว่าประชาชนจะเป็นเจ้าของที่ดินและใช้ที่ดินเพื่อการผลิตทางการเกษตร แต่ปรากฏว่าชนชั้นสูงกลับได้เอกสารสิทธิจำนวนมาก

ครั้งที่ 2.ในสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ มีการออกประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 19 ปี 2503 ยกเลิกการจำกัดการถือครองที่ดินจากเดิมให้ถือครองไม่เกิน 50 ไร่ เพื่อเปิดโอกาสให้กลุ่มทุนเข้าถึง ครอบครอง และผูกขาดที่ดิน ทำให้ปัญหารุนแรงมากขึ้น

ดร.กฤษฎา ให้ข้อมูลต่อมาว่า ปัญหาชาวนาไร้ที่ดินทำกินมีมายาวนาน โดยเมื่อปี 2470 ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ชาวนาภาคกลางร้อยละ 36 มีปัญหาที่ดินไม่พอเพียงและปัญหาหนี้สิน ยิ่งเมื่อเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขตามระบบทุนนิยมมากขึ้น มีเรื่องกรรมสิทธิ์ มีการส่งเสริมการผลิต แต่ไม่คิดเรื่องการกระจายการถือครองที่ดิน ไม่คิดถึงเรื่องการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรร และไม่คิดว่าคนถือครองที่ดินต้องเป็นเกษตรกรรายย่อย ทำให้ปัญหารุนแรงขึ้น แม้จะมีความพยายามในการแก้ปัญหาจากรัฐ เช่น การตั้งนิคนสหกรณ์เช่าที่ดิน นำที่ดินราชพัสดุมาจัดสรรให้คนจน มี พ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 และพ.ร.บ.ควบคุมค่าเช่านา ฯลฯ แต่เครื่องมือเหล่านี้ไม่อาจช่วยได้

ปัญหาของระบอบทุนนิยมที่ทำให้ที่ดินเป็นสินค้ารุนแรง และการใช้กลไก มาตรการทางนโยบายที่อยู่ที่รัฐส่วนกลางโดยขาดการมีส่วนร่วม ขาดการกระจายอำนาย สิ่งเหล่านี้เป็นเงื่อนไขปมสำคัญที่ทำให้การปฏิรูปที่ดินที่ในทางบวกที่มีความเป็นธรรมและยังยืนนั้นไร้ผลมาตลอด

“นี่คือจุดท้าทายว่า เราจะสามารถสร้างการปฏิรูปที่ดินครั้งที่ 3 ขึ้นมาได้ไหม ให้เป็นการปฏิรูปที่ดินที่อยู่บนพื้นฐานของการกระจายอำนาจ ความเป็นธรรม และความยั่งยืน” นักวิจัยหลักโครงการฯ กล่าว

ปัญหาที่ดินเป็นปัญหาของคนทั้งสังคม ไม่ใช่แค่คนจน แต่จะทำอย่างไรให้สังคมมาร่วมกันผลักดัน เพราะที่ผ่านมาขบวนการเคลื่อนไหวเรื่องปฏิรูปที่ดินมักไม่เป็นวาระทางสังคม แม้จะมีความพยายามอย่างมากเพราะแรงเสียดทานจากโครงสร้าง ตรงนี้จึงเป็นที่มาของการหันมาสนใจการปฏิรูปที่ดินของท้องถิ่นในรูปแบบโฉนดชุมชน ซึ่งดำเนินการอยู่ในหลายพื้นที่ขณะนี้

ประมวลผลการศึกษา “โฉนดชุมชน” ความพยายามปฏิรูปที่ดินจากล่างขึ้นบน

ดร.กฤษฎา กล่าวว่า “โฉนดชุมชน” คือการจัดการที่ดินรูปแบบที่ชาวบ้านพยายามทดลองปฏิบัติการขึ้นมา เพื่อตอบโจทย์เรื่องความเป็นธรรม ความยั่งยืนและประสิทธิภาพ ซึ่งโจทย์ของการศึกษาคือจะจัดการโฉนดชุมชนให้เกิดความเป็นธรรมได้หรือไม่ อย่างไร เงื่อนไขความเข้มแข็งอยู่ที่ตรงไหน และจะมีแนวทางอย่างไรต่อไป โดยมีพื้นที่ศึกษาจากทั่วประเทศ ซึ่งมีความแตกต่างกันใน 4 รูปแบบ คือ 1.ชุมชนเกษตรกรรมพึ่งพาฐานทรัพยากรท้องถิ่น 2.ชุมชนเกษตรกรรมพึ่งทรัพยากรที่จัดการใหม่ 3.ชุมชนกึ่งเมืองกึ่งชนบท และ 4.ชุมชนเมือง

จากการศึกษาพบว่า ความไม่เป็นธรรมที่ชุมชนเผชิญ คือ 1.ชุมชนแย่งยึดที่ดินและทรัพยากรไปโดยรัฐ เช่นกรณีชุมชนในเขตป่าหรือชุมชนในพื้นที่สาธารณะที่ประกาศโดยรัฐ ทำให้กลายเป็นคนไร้สิทธิโดยกฎหมาย 2.ชุมชนถูกข่มขู่คุกคาม จับกุมและดำเนินคดีในข้อหาบุกรุกที่ดินของรัฐและเอกชน 3.ชุมชนถูกเลือกปฏิบัติจากรัฐ 4.ชุมชนเผชิญความรุนแรงหรือความไม่เป็นธรรมเชิงโครงสร้าง เช่น ความยากจน การเข้าไม่ถึงทรัพยากรและโอกาสทางสังคมต่างๆ 5.รัฐไม่ทำหน้าที่จัดสรรทรัพยากรให้คนยากจน ทั้งที่มีกฎหมาย มีรัฐธรรมนูญ และรัฐบาลแทบทุกรัฐบาลมีนโยบายเรื่องนี้ และ 6.ความรุนแรงเชิงสัญลักษณ์ จากกรณีที่ชาวบ้านจำนวนมากถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้บุกรุก เป็นคนที่เอาแต่ได้ ถูกมองด้วยอคติ

ดร.กฤษฎา กล่าวต่อมาถึงการอ้างสิทธิและความเป็นธรรมในการจัดการโฉนดชุมชนว่า 1.หลายพื้นที่อ้างสิทธิในฐานะผู้บุกเบิกทำกินและอยู่อาศัยในที่ดินมานาน ซึ่งไม่ใช่เฉพาะในชนบทแต่ร่วมถึงชุมชนเมืองด้วย 2.สิทธิการเป็นพลเมือง ในฐานะที่เป็นประชาชนเท่าเทียมกัน ซึ่งควรต้องมีที่ดินทำกินอย่างพอเพียง มั่นคง และมีศักดิ์ศรี ตามรัฐธรรมนูญ แต่กลับไม่ถูกสนับสนุนและปฏิบัติเช่นนั้น 3.สิทธิของผู้ที่อยู่อาศัยทำกินมาต่อเนื่องและมีส่วนร่วมในชุมชน การจัดการโฉนดชุมชนในหลายพื้นที่สะท้อนว่าคนที่ร่วมจัดการชุมชน ร่วมต่อสู้ ฝ่าฟันมาด้วยกัน สิทธิของคนเหล่านี้ควรให้ความสำคัญเป็นอันดับต้น มากคนที่มีสิทธิแต่ในนาม

และ 4.โฉนดชุมชนเป็นการรับรองสิทธิแบบปัจเจกภายใต้ระบบสิทธิชุมชน ไม่ใช่การยึดที่ดินและแรงงานไปเป็นของส่วนรวม แต่ให้ปัจเจกชนในชุมชนมีที่ดินของตนเอง โดยอยู่ใต้กติกาที่ตกลงร่วมกันตามหลักความยั่งยืนและเป็นธรรม ซึ่งปัจเจกต่อรองได้ตามความเหมาะสมไม่ใช้การบีบบังคับ มีพลวัต

ชาวบ้านหวังอยู่อาศัย-ทำกิน “ความมั่นคง” มุ่งยุทธศาสตร์สร้างความชอบธรรมให้ชุมชน

สำหรับเหตุผลที่ชุมชนเลือกจัดการที่ดินในรูปแบบโฉนดชุมชน คือ 1.ชาวบ้านต้องการสร้างหลักประกันความมั่นคงในการอยู่อาศัยและทำกิน เพราะเล็งเห็นว่าการไม่สู้เป็นชุมชนร่วมกันจะเกิดปัญหาตามมา 2.การป้องกันที่ดินหลุดมือ ตรงนี้เป็นปัญหาที่ชาวบ้านห่วงใยมาก 3.ชุมชนสามารถร่วมกันออกแบบการจัดการที่ดินให้เหมาะสมกับวัฒนธรรม 4.สร้างพลังทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองร่วมกัน ชาวบ้านมีการระดมทุน มีกองทุนที่ดิน มีการช่วยเหลือทรัพยากร มีการช่วยแรงงานกัน ซึ่งระบบที่เกื้อหนุนกันตรงนี้ตอบคำถามที่ว่าทำไมประสิทธิภาพของชาวบ้านที่จัดการโฉนดชุมชนจึงเพิ่มขึ้น นั่นเพราะไม่ได้สู้ด้วยบุคคลเดี่ยวๆ และ 5.หวังว่าจะเอื้อต่อการสนับสนุนทรัพยากรและสาธารณูปโภคจากรัฐ

ดร.กฤษฎา กล่าวว่า ยุทธศาสตร์โฉนดชุมชน ข้อแรกคือการต่อรองสร้างความชอบธรรมให้กับชุมชน ตรงนี้คือหัวใจสำคัญ จากการศึกษาประเด็นชาวบ้านสนใจคือเรื่องความเป็นธรรมเป็นเรื่องแรก ซึ่งตรงนี้จะนำมาซึ่งประสิทธิภาพและความยั่งยืน ข้อต่อมาคือการสร้างขีดความสามารถในการจัดการผลิตให้มีประสิทธิภาพ และการสร้างระบบการจัดการทรัพยากรที่ยั่งยืน และยุทธศาสตร์สุดท้ายการสร้างความมั่นคงในการถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดิน

กติกาในการจัดการโฉนดชุมชน 1.มีการแบ่งประเภทพื้นที่ออกเป็นที่สาธารณะร่วม ที่ทำกิน และที่อยู่อาศัย 2.มีการจัดสรรที่ดินมีทั้งแบบให้เท่าเทียมกัน หรือรับรองสิทธิเดิมที่มีอยู่ และกรณีชุมชนหลัง สน.ทองหล่อ ให้สิทธิพิเศษแก่สมาชิกที่มีที่ดินน้อยที่สุด จะเห็นว่าวิธีการมีความยืดหยุ่นหลากหลาย 3.มีกติกาห้ามซื้อขายที่ดินกับคนภายนอก หากจะมีการขายที่ดินก็ขายในกลุ่ม ในกรณีชุมชนเพชรคลองจั่น มีกฎห้ามแสวงประโยชน์ต่อที่ดินเชิงทรัพย์สิน เช่น ห้ามให้เช่าที่ดินกับคนภายนอก

4.ให้สิทธิแก่สมาชิกชุมชนที่ทำการเกษตรหรืออยู่อาศัยในพื้นที่ชุมชนแออัด และมีส่วนร่วมกับกิจกรรมของชุมชน แต่จะไม่ให้สิทธิกับคนภายนอก คนที่มาเช่าก่อนหน้าทำโฉนดชุมชน สมาชิกชุมชนแต่ไม่มีที่ดินในพื้นที่โฉนดชุมชน ไม่ร่วมทำกิจกรรมกับชุมชน หรือไม่ร่วมผลักดันโฉนดชุมชน 5.มีการจัดการทรัพยากร จัดการภูมิทัศน์ร่วมของชุมชน และการพัฒนาชุมชนร่วมกัน โดยสมาชิกจะต้องมาร่วมประชุม ปรึกษาหารือ และร่วมกิจกรรมการพัฒนาชุมชน

บอกไม่ได้ “โฉนดชุมชุม” จะสร้างความมั่นคง เหตุเงื่อนไขทางนโยบาย-การเมือง

ดร.กฤษฎา กล่าวถึงความเป็นธรรมของโฉนดชุมชนว่า สำหรับชุมชนที่มีระบบการจัดการร่วมอยู่แล้ว ความเป็นธรรมของพวกเขาก็คือการรับรองสิทธิต่อที่ดินที่พวกเขามีอยู่ แม้สิทธิเหล่านั้นจะไม่มีกฎหมายมารองรับก็ตาม ส่วนชุมชนที่ออกแบบจัดการใหม่นั้น ส่วนมากความเป็นธรรมเกิดจากการจัดสรรที่ดินให้อย่างเท่าเทียม นอกจากนี้ยังมีความเป็นธรรมเพื่อคนชายขอบ มีการจัดสรรที่ดินให้แก่ผู้เดือดร้อนเรื่องที่ดินมากที่สุดก่อน และความเป็นธรรมโดยการให้สิทธิอันดับแรกแก่สมาชิกชุมชนที่มีบทบาทต่อส่วนรวม มีการอยู่อาศัยและทำกินจริงเพื่อประโยชน์ร่วมแก่ชุมชน

สำหรับผลของการจัดการโฉนดชุมชน คือ 1.การปกป้องสิทธิชุมชนในการถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดิน 2.การสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจในการถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดิน และ 3.การสร้างความชอบธรรมของชุมชนต่อรัฐและสังคม

อย่างไรก็ตาม จะเห็นว่าปัญหาในขณะนี้คือ แม้ชาวบ้านจะจัดการอย่างไร กลับไม่ได้รับการยอมรับจากรัฐเท่าที่ควร ยังมีการใช้อำนาจและความรุนแรง ดังนั้นการจัดการชุมชนในขณะนี้ยังไม่สามารถบอกได้ว่าจะสร้างความมั่นคงได้แล้วเพราะว่ายังมีเงื่อนไขทางนโยบาย และทางการเมืองที่ส่งผลกระทบ ส่วนในทางเศรษฐกิจกำลังก่อร่างสร้างตัว แต่ก็ก็สัมพันธ์กับทางการเมือง เพราะบางชุมชนอยู่ในภาวะถูกข่มขู่คุกคาม ความมั่นใจในการลงทุนการผลิตก็มีน้อย รวมทั้งความชอบธรรมของชุมชนต่อสายตาคนรอบข้าง

ส่วนปัจจัยท้าทายสำหรับโฉนดชุมชน คือ 1.การจัดการความสัมพันธ์ระหว่างสิทธิสาธารณะ สิทธิชุมชน และสิทธิปัจเจกให้ลงตัว 2.การพัฒนาโฉนดชุมชนต้องตอบโจทย์เรื่องความเป็นธรรม ประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ความมั่นคง และความยั่งยืนของทรัพยากร และ 3.นโยบายรับรองสิทธิชุมชนของรัฐ (อ่านต่อ 2)