ข้อเสนอภาพรวมการแก้ไขปัญหาที่ดินในสังคมไทย

ระบบการจัดการที่ดินเป็นปัญหาที่สำคัญของสังคมไทยมาอย่างต่อเนื่องจวบจนกระทั่ง ปัจจุบัน การกระจุกตัวของการถือครองที่ดินในบางกลุ่มและการทิ้งร้างไม่ทำประโยชน์

การ ขาดแคลนและการสูญเสียที่ดินทำกินของเกษตรกร การเข้าทำประโยชน์ในพื้นที่ของรัฐและเอกชน ล้วนเป็นปัญหาที่มีความสัมพันธ์กันอย่างแยกไม่ออก ซึ่งจำเป็นต้องได้รับการแก้ไขอย่างรวดเร็วและรวมถึงการสร้างระบบกฎหมายเพื่อ ทำให้เกิดความเป็นธรรมในระบบการจัดการที่ดินให้เกิดขึ้น

ที่ดินเอกชน
-สภาพปัญหา
สภาพปัญหาของการถือครองที่ดินโดยเอกชนในสังคมไทยได้สะท้อนให้เห็นถึงความล้มเหลวของระบบการจัดการที่ดินโดยรัฐไทยได้อย่างชัดเจน
ใน ด้านหนึ่ง มีข้อมูลที่แสดงให้เห็นการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินจำนวนมหาศาลภายใน กลุ่มคนจำนวนน้อย เช่น การถือครองที่ดินในพื้นที่กรุงเทพฯ โดยบุคคลและนิติบุคคลจำนวน 50 รายแรก ถือครองที่ดินเป็นจำนวนถึง 10 เปอร์เซ็นต์ของพื้นที่ทั้งหมด จากจำนวนประชากรอย่างเป็นทางการมากกว่า 5.7 ล้านคน หรือหากพิจารณาจากจำนวนถือครองที่ดินของชนชั้นนำในสังคมไทยที่มีการเปิดเผย สู่สาธารณะจะพบว่ามีการถือครองที่ดินเป็นจำนวนมาก ดังปรากฏอย่างชัดเจนในหมู่นักการเมืองที่ต้องเปิดเผยบัญชีทรัพย์สิน ทั้งนี้ยังไม่รวมถึงข้าราชการระดับสูงที่ไม่ปรากฏข้อมูลต่อสาธารณะแต่ก็เป็น ที่คาดหมายได้ว่ามีแนวโน้มในลักษณะเช่นเดียวกัน

ข้อมูลดังกล่าวเป็น ไปในลักษณะตรงกันข้ามกับการถือครองที่ดินของเกษตรกร โดยเฉพาะเกษตรกรรายย่อยที่ต้องใช้ที่ดินเป็นฐานทรัพยากรสำคัญในการผลิตเพื่อ ดำรงชีพ ข้อมูลจากการสำรวจพบว่าในปัจจุบันเกษตรกรรายย่อยไม่มีที่ดินเป็นของตนเองไม่น้อยกว่า  811,892 ครอบครัว  และในส่วนที่ต้องเช่าที่ดินทำกินมีจำนวนไม่น้อยกว่า  1.5  ล้านครอบครัว รวมทั้งข้อมูลการสูญเสียที่ดินทำกินของเกษตรกรรายย่อยที่ทวีความรุนแรงเพิ่มมากขึ้น

นอก จากนี้ก็ยังพบว่าในการถือครองที่ดินจำนวนมากได้ถูกทิ้งร้างไว้โดยไม่ทำ ประโยชน์ การสำรวจของมูลนิธิสถาบันที่ดินพบว่ามีที่ดินที่ถูกปล่อยทิ้งร้างไว้โดยไม่ ทำประโยชน์มีจำนวนถึง 48 ล้านไร่ และทำให้เกิดการสูญเปล่าทางเศรษฐกิจเป็นจำนวนขั้นต่ำ 127,384.03 ล้านบาท ทั้งนี้ที่ดินซึ่งถูกทิ้งร้างเหล่านี้เป็นที่ดินซึ่งเกิดจากการกว้านซื้อ เพื่อเก็งกำไรโดยมิได้ต้องการนำมาใช้ประโยชน์ให้เกิดการผลิตที่แท้จริงแต่ อย่างใด

ข้อมูลดังกล่าวสะท้อนถึงปัญหาการถือครองที่ดินที่จำเป็น ต้องได้รับการแก้ไขอย่างเร่งด่วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการใช้มาตรการทางกฎหมายเพื่อทำให้เกิดการกระจายการถือครอง ที่ดินและการสร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดินให้แก่ประชาชน

-ระบบกฎหมาย
ระบบ กฎหมายเกี่ยวกับการถือครองที่ดินในสังคมไทยเปิดโอกาสให้มีการถือครองที่ดิน โดยเอกชนได้อย่างเสรี แม้จะมีการจัดเก็บภาษีโรงเรือนและบำรุงท้องที่แต่ก็เป็นไปในอัตราที่ต่ำและ ไม่มีการควบคุมอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นผลระบบภาษีที่มีอยู่ไม่เป็นภาระแก่ผู้ถือครองที่ดินจำนวนมากแต่อย่างใด จึงเป็นเงื่อนไขเบื้องต้นที่นำมาสู่การพยายามครอบครองที่ดินจำนวนมากในรูป แบบต่างๆ ทั้งที่เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายและที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เช่น การกว้านซื้อที่ดินในพื้นที่ทางการเกษตรเพื่อการเก็งกำไร การซื้อที่ดินซึ่งไม่มีเอกสารสิทธิในราคาต่ำก่อนนำไปสู่การออกเอกสารสิทธิ โดยกระบวนการที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย การขอรับสิทธิในที่ดินซึ่งรัฐต้องการแจกจ่ายให้แก่เกษตรกรโดยที่ตนเองไม่มี สิทธิ ดังที่เกิดในการแจกจ่ายที่ดินแก่เกษตรกรตามนโยบายการปฏิรูปที่ดิน

แม้ ในกฎหมายที่ดินจะมีการควบคุมไม่เกิดการทิ้งร้าง แต่ในสภาพความเป็นจริงไม่มีกระบวนการตรวจสอบอย่างจริงจังเกิดขึ้น ที่ดินจำนวนมากจึงถูกปล่อยปละละเลยโดยไม่มีการทำประโยชน์เกิดขึ้น หรือในส่วนของการปฏิรูปที่ดินที่แม้จะห้ามโอนสิทธิให้แก่บุคคลภายนอก แต่ก็เช่นเดียวกันมีการโอนสิทธิเกิดขึ้นระหว่างบุคคลด้วยกันโดยไม่ชอบด้วย กฎหมาย

สำหรับกฎหมายผังเมืองซึ่งควบคุมลักษณะการใช้ประโยชน์ของแต่ละ พื้นที่ แต่การกำหนดพื้นที่ดังกล่าวก็สามารถถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้โดยไม่ยาก ทำให้การคาดหวังว่าจะมีการจำกัดกิจกรรมของแต่ละพื้นที่ไม่สามารถเป็นจริงได้ ในทางปฏิบัติ การเปลี่ยนการใช้ประโยชน์ในพื้นที่ทำให้เกิดความสูญเปล่าเป็นจำนวนมหาศาล เช่น การเปลี่ยนพื้นที่เกษตรกรรมเป็นหมู่บ้านจัดสรร ทำให้การลงทุนในระบบชลประทานเพื่อการเกษตรเกิดการสูญเปล่าขึ้น

-ทางแก้ไข
จำ เป็นต้องเปลี่ยนมิติการมองที่ดินจาก “ทรัพย์สินส่วนตัว” มาเป็น “ต้นทุนทางสังคม” การใช้ประโยชน์ในที่ดินและการถือครองที่ดินต้องคำนึงประโยชน์ของสังคมและ ความเป็นธรรมเข้ามากำกับ การถือครองที่ดินไม่อาจอนุญาตให้เกิดขึ้นได้อย่างเสรีภายใต้การแสวงประโยชน์ ส่วนบุคคลแต่เพียงอย่างเดียว

เป้าหมายของการใช้กฎหมายในการกำกับระบบ การจัดการที่ดินต้องดำเนินไปภายใต้วัตถุประสงค์สำคัญ คือการกระจายการถือครองที่ดินและการสร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดินให้ เกิดขึ้นกับคนในสังคมโดยเฉพาะอย่างยิ่งกับชนชั้นล่าง

ซึ่งสามารถ กระทำได้ด้วยการใช้มาตรการหลายด้านประกอบกัน นับตั้งแต่การใช้ระบบภาษีที่ดินแบบก้าวหน้าเพื่อทำให้เกิดการกระจายการถือ ครองที่ดินจากคนส่วนน้อยในสังคมและทำให้ที่ดินไม่อยู่ในการแสวงหาประโยชน์ ด้วยการเก็งกำไร หากสามารถทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินออกมาได้ก็จะทำให้รัฐสามารถนำ ที่ดินเหล่านี้ไปกระจายสู่เกษตรกรหรือผู้ขาดแคลนที่ดินทำกินได้มากขึ้น จากเดิมที่ต้องอาศัยที่ดินของรัฐเป็นหลัก นโยบายการปฏิรูปที่ดินหรือการใช้ธนาคารที่ดินมาเป็นเครื่องมือก็จะสามารถ ดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพ หรือการกำหนดลักษณะการใช้ประโยชน์ของแต่ละพื้นที่ก็จะสามารถกระทำได้อย่าง เป็นจริงมากขึ้น

การใช้ระบบภาษีที่ดินจึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการทำ ให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดิน  แต่ทั้งนี้ภาษีดังกล่าวต้องเป็นไปในลักษณะก้าวหน้าเพื่อเป็นแรงกดดันไม่ให้ เกิดการถือครองที่ดินในจำนวนมาก และต้องมีลักษณะที่ก้าวหน้าโดยยิ่งถือครองเป็นจำนวนมากก็ยิ่งมีภาระเพิ่มมาก ขึ้นเพื่อทำให้เกิดภาระกับผู้ถือครองจนไม่เป็นแรงจูงใจให้เกิดการแสวงหา ประโยชน์ในรูปแบบอื่นจากการถือครองที่ดินดังเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน   

ที่ดินของรัฐ
-สภาพปัญหา
การ กระจุกตัวของการถือครองที่ดินด้านหนึ่งเป็นผลมาจากการดำเนินการตามแผนพัฒนา เศรษฐกิจแห่งชาติที่ดำเนินการต่อเนื่องมาเป็นเวลาหลายทศวรรษ ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจดังกล่าวได้กำหนดนโยบายที่เกี่ยวกับการจัดการที่ดิน  โดยกำหนดว่าที่ดินทั้งหมดของประเทศซึ่งมีเนื้อที่ประมาณ 320 ล้านไร่ ให้แบ่งเพื่อนำมาใช้ทำประโยชน์ 130 ล้านไร่ และที่เหลือกำหนดไว้เพื่อการอนุรักษ์

ภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจดัง กล่าวนำไปสู่การมีนโยบายเฉพาะด้านที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการที่ดินอีกมาก มายหลายนโยบาย มีการบัญญัติกฎหมายและจัดตั้งองค์กร พร้อมทั้งกำหนดอัตรากำลังและจัดตั้งหน่วยงานในระดับต่างๆ และกลไกเพื่อปกป้องรักษาพื้นที่ป่าไม้ ตามนโยบายดังกล่าวมีการจัดสรรพื้นที่ป่าออกเป็นประเภทต่างๆ เพื่อการอนุรักษ์ เพื่อการใช้ประโยชน์ ซึ่งดำเนินการโดยมีกฎหมายต่างๆ บัญญัติกำหนดขั้นตอนในการดำเนินการ มีการสร้างแนวทางปฏิบัติเพื่อให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการ

นโยบายเหล่า นี้เป็นผลให้พื้นที่จำนวนมากเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐและอยู่ภายอำนาจการจัดการ ของหน่วยงานรัฐซึ่งเป็นผู้ทำหน้าที่ในการควบคุมดูแลให้เป็นไปตามกฎหมาย พร้อมกับการปฏิเสธสิทธิของชุมชนท้องถิ่นทำให้ประชาชนจำนวนมากกลายเป็นผู้ บุกรุกพื้นที่ของรัฐโดยเฉพาะในพื้นที่ป่า กระทั่งปัจจุบันประมาณว่ามีผู้ครอบครองและใช้ประโยชน์ในพื้นที่อย่างผิด กฎหมายประมาณ 3 แสนครอบครัว อย่างไรก็ตาม แม้จะอยู่ในพื้นที่ป่าอย่างผิดกฎหมายแต่หน่วยงานรัฐก็ไม่สามารถผลักดันกลุ่ม คนเหล่านี้ออกมาได้ และกลายเป็นปัญหาเรื้อรังสืบเนื่องมา

นอกจาก มีนโยบายในการจัดการพื้นที่ทั้งในด้านการคุ้มครองพื้นที่และนโยบายเกี่ยวกับ การใช้ประโยชน์ในที่ดินแล้ว ยังมีนโยบายในด้านอื่นซึ่งส่งผลกระทบต่อการใช้ประโยชน์ในที่ดินโดยทางอ้อม  โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่ดินในเขตป่า เช่น นโยบายเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์จากป่าไม้ส่งผลให้เกิดการสัมปทานป่าไม้ มีการเปิดพื้นที่ป่าสมบรูณ์เพื่อทำไม้แต่ขาดการฟื้นฟูทำให้เกิดป่าเสื่อม โทรม, นโยบายส่งเสริมการปลูกพื้นเชิงเดี่ยวเพื่อการส่งออก เช่น ปอ ข้าวโพด ฝ้าย มันสำปะหลัง  ยางพารา ฯลฯ ซึ่งยิ่งส่งเสริมให้มีการส่งออกก็ยิ่งทวีขยายการสูญเสียพื้นที่ป่า, นโยบายการสร้างโครงสร้างพื้นฐานโดยเฉพาะถนนที่สร้างเข้าไปในพื้นที่ป่า การสร้างเขื่อน เป็นต้น อันเป็นผลให้พื้นที่ดังกล่าวจำนวนมากตกอยู่ในความครอบครองและการใช้ประโยชน์ ของธุรกิจเอกชน

นอกจากที่ดินในเขตป่าดังที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว  ที่ดินของรัฐในลักษณะอื่นๆ เช่น ที่ราชพัสดุ ที่รกร้างว่างเปล่า ที่ดินซึ่งประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ที่ดินซึ่งส่วนราชการต่างๆ ได้รับการอนุมัติให้ใช้ประโยชน์ดังกล่าวนี้ก็ประสบปัญหาและเริ่มทวีความ รุนแรง เนื่องจากที่ดินของรัฐในลักษณะเช่นนี้ไม่ค่อยถูกจัดการไม่ว่าจะเป็นในด้าน ระบบฐานข้อมูล ด้านนโยบาย ด้านกลไกและเครื่องมือที่จะนำมาใช้ในการแก้ไขปัญหาในด้านการบริหารจัดการที่ มีคุณภาพมาก่อน ดังนั้น เมื่อหน่วยงานของรัฐที่ดูแลที่ดินเริ่มใช้นโยบายการนำที่ดินไปแสวงหาผล ประโยชน์ที่เข้มข้นมากยิ่งขึ้น    

จากการศึกษาผลกระทบจากนโยบาย เช่นนี้พบว่ามีการกระจุกตัวการถือครองที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์   จึงส่งผลให้ผู้ที่เคยได้รับการจัดสรรที่ดินไม่แน่ใจในความมั่นคงในสิทธิที่ จะอยู่ในที่ดินอีกต่อไป มีการนำมาตรการทางกฎหมายอาญา มาตรการตามกฎหมายแพ่งมาเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหาโดยใช้ทัศนะในการมอง ประชาชนว่าเป็นผู้กระทำความผิดในทางกฎหมาย จึงต้องดำเนินการตามกฎหมายเพื่อไม่ไห้เป็นเยี่ยงอย่างอีกต่อไป ในขณะที่ความต้องการในการใช้ประโยชน์ในที่ดินที่อยู่ในความดูแลของรัฐใน ลักษณะต่างๆ เพื่อใช้เป็นที่พักอาศัยหรือประกอบการกลับมีความต้องการสูงขึ้นทั้งนี้ เนื่องจากพื้นที่ลักษณะดังกล่าวมักจะอยู่ในเขตเมืองซึ่งมีโอกาสที่จะหางานทำ ได้สูงกว่า ในขณะที่จำนวนของผู้ที่ต้องการใช้ประโยชน์จากที่ดินลักษณะดังกล่าวก็มีสูง ขึ้นเนื่องจากความล้มเหลวของภาคการเกษตรจึงทำให้เกิดการไหลเข้ามาขายแรงงาน ในเมืองของแรงงานภาคการเกษตร

ขณะที่ในพื้นที่ชนบทประชาชนที่ครอบครอง และทำประโยชน์ก็ถูกปฏิเสธสิทธิในผืนดินที่ได้ครอบครองอยู่ แม้จะเป็นการครอบครองมาก่อนการประกาศเป็นพื้นที่ของรัฐประเภทต่างๆ เช่น พื้นที่ป่าไม้ ป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ เป็นต้น การไม่ยอมรับสิทธิของประชาชนในลักษณะเช่นนี้เป็นผลให้เกิดความขัด แย้งอย่างกว้างขวางระหว่างชุมชนที่อาศัยในพื้นที่ป่ากับหน่วยงานเจ้าหน้าที่ รัฐซึ่งอาศัยอำนาจตามกฎหมาย

-ระบบกฎหมาย
ในการ จัดการที่ดินของรัฐทั้งหมดดังที่กล่าวมา  แม้จะมีการจัดสรรที่ดินเพื่อให้ใช้เป็นที่ทำกินโดยมีหน่วยงานต่างๆเข้า มารับผิดชอบดำเนินการ เช่น การจัดสรรสิทธิในรูปของสิทธิทำกินเขตป่า (สทก.) การจัดสรรที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (สปก.) การจัดตั้งเป็นนิคมพัฒนาตนเอง หมู่บ้านป่าไม้ โครงการจัดสรรที่กินทำกินในเขตป่า (คจก.) ฯลฯ แต่เมื่อประเมินการดำเนินการตามนโยบายเพื่อกระจากการถือครองที่ดินภายใต้ โครงการต่างๆ ดังที่กล่าวมากลับพบว่าไม่ประสบความสำเร็จ ผู้ที่ได้รับการจัดสรรที่ดินก็ยังคงสูญเสียที่ดินทำกิน และในรายที่ยังคงถือครองที่ดินที่ได้รับการจัดสรรอยู่ก็พบว่ายังขาดความมั่น คงในชีวิต  ยังคงเป็นหนี้และมีความเสี่ยงที่จะสูญเสียที่ดินทำกินสูง ทั้งๆ ที่มีสิทธิในการตัดสินใจในการใช้ประโยชน์ในที่ดินอย่างเต็มที่

ทั้ง นี้ปัญหาพื้นฐานสำคัญประการหนึ่งก็คือ การไม่ยอมรับรองสิทธิของประชาชนที่ได้ใช้ครอบครองและประโยชน์ในที่ดินของรัฐ ประเภทต่างๆ ทำให้มีการผลักดันและขับไล่ประชาชนออกจากพื้นที่ซึ่งถูกกำหนดเป็นแนวเขตของ รัฐ

ดังนั้น จะเห็นได้ว่าการจะแก้ไขปัญหาการถือครองที่ดินทำกินจึงต้องสร้างแนวทางใหม่ เพื่อตอบโจทก์เรื่องการถือครองที่ดิน ซึ่งคำถามเรื่องการถือครองที่ดินไม่ได้มีคำถามว่าจะให้สิทธิประเภทใด  จำนวนการถือครองที่เหมาะสมควรจะเป็นเท่าไร   วิธีการหรือเครื่องมือเพื่อให้เข้าถึงสิทธิในที่ดินควรจะเป็นอย่างไร    แต่คำถามเรื่องการถือครองที่ดินควรจะเป็นคำถามที่ว่าจะมีการปฏิรูประบบ บริหารจัดการการถือครองที่ดินของประเทศอย่างไร ทั้งนี้เนื่องจากว่าจากอดีตที่ผ่านมาความล้มเหลวของระบบการกระจายการถือครอง ที่ดินทำกินอยู่ตรงที่การดำเนินการเฉพาะจุด ดังนั้น จึงจำเป็นที่จะต้องปรับปรุงระบบการบริหารการกระจายการถือครองที่ดินเสียใหม่ ทั้งระบบ ซึ่งระบบการบริหารการกระจายการถือครองที่ดินที่จะดำเนินการอย่างน้อยจะต้อง มีองค์ประกอบที่สำคัญดังต่อไปนี้  (จึงจะทำให้เกิดการกระจายตัวของที่ดิน)   คือ

1. การรับรองสิทธิของประชาชนที่จะทำกินในพื้นที่ที่ดินของรัฐตามสถานะต่างๆ อย่างเป็นธรรม
2. การรับรองหน่วยของผู้ทรงสิทธิตามกฎหมายในรูปของกลุ่มหรือชุมชน
3. การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดินออกเป็นเขตต่างๆ ตามศักยภาพและความสามารถในการรองรับของที่ดินในแต่ละพื้นที่
4. การมีส่วนร่วมของประชาชนและของชุมชนในการเข้ามาดำเนินการกำหนดและจัดสรรที่ดิน   การบริหารจัดการ  การติดตามประเมินผล
5. การกำหนดมาตรการที่เป็นรูปธรรมของฝ่ายบริหารเพื่อดำเนินการออกเป็นระยะสั้น ระยะกลาง   และระยะยาว และจะต้องมีสถานะและสภาพบังคับในทางกฎหมายเพื่อกำหนดให้เป็นหน้าที่ของส่วน ราชการต่างๆ ที่จะต้องรับผิดชอบและดำเนินการ
6. การปฏิรูประบบกฎหมายทั้งระบบเพื่อวางระบบการบริหารจัดการการกระจายการถือครองที่ดิน
7. การปฏิรูประบบการบังคับใช้กฎหมายเพื่อการกระจายการถือครองและทำประโยชน์ในที่ดิน
8. การวางระบบการคุ้มครองการใช้ประโยชน์ในที่ดินประเภทต่างๆ อย่างเข้มงวดและจริงจัง
9. การสร้างนวัตกรรมใหม่เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการวางระบบการบริหารจัดการ ที่ดินสมัยใหม่อาทิเช่น ระบบฐานข้อมูลการถือครองที่ดิน ระบบการให้สิทธิในการถือครองที่ดินในรูปของกลุ่ม  อาทิเช่น โฉนดชุมชน สิทธิในการใช้ประโยชน์ในที่ดินที่มีชื่อเรียกอย่างอื่น หรือการใช้มาตรการทางการเงินและการคลังเข้ามาเสริมการดำเนินการ เช่น ธนาคารที่ดิน กฎหมายภาษีต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับทรัพย์สินหรือที่เรียกว่าภาษีทรัพย์สิน
10. ในระยะการเริ่มต้นดำเนินการมีความจำเป็นที่จะต้องมีนโยบายของรัฐที่ชัดเจน และสั่งการไปยังส่วนราชการต่างๆ รวมถึงการตราพระราชกฤษฎีกาหรือระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเพื่อปูทางไปสู่การ ดำเนินการในการปฏิรูปที่ดิน (ในระยะกลางและในระยะยาว)

แนวทางเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายการปฏิรูปที่ดิน
รัฐบาล ได้แถลงนโยบายต่อสภาผู้แทนราษฎรตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ นโยบายที่สำคัญประการหนึ่งคือการปฏิรูปที่ดิน  ทั้งนี้ประเด็นสำคัญคือภายใต้นโยบายดังกล่าวมีเครื่องมือที่จะช่วยให้การ ดำเนินการเป็นจริงในระดับปฏิบัติได้อย่างไร

กระบวนการที่ต้องดำเนินการ
1. ภายใต้ระยะเวลาที่จำกัดของรัฐบาลควรที่จะต้องจัดลำดับความสำคัญของประเด็น ที่เร่งด่วนที่จะต้องดำเนินการเพื่อต้องการที่จะทำให้การปฏิรูปที่ดินเกิด รูปธรรมที่แท้จริง ในมิติทางนโยบายและกฎหมาย ดังต่อไปนี้
1.1 แนวทางและวิธีการที่จะต้องดำเนินการ
มีแนวทางและวิธีการที่สามารถดำเนินการได้ดังต่อไปนี้
1.1.1. การมีคำสั่งของนายกรัฐมนตรีโดยเฉพาะในการดำเนินการของพื้นที่นำร่อง
1.1.2. การเตรียมการออกเป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเพื่อกำหนดแนวทางในการปฎิรูปที่ดิน  โดยเฉพาะพื้นที่ของรัฐ
1.1.3. การมีมติครม.กำหนดแนวทางในการปฏิรูประบบราชการเพื่อนำไปสู่การรับเอานโยบาย ไปสู่การปฏิบัติ โดยตั้งอยู่บนแนวคิดการมีส่วนร่วมของประชาชน
1.1.4. การมีนโยบายในการบังคับใช้กฎหมายเท่าที่มีอยู่ให้สอดคล้องกับหลักความเป็น ธรรมเพื่อการกระจายการถือครองที่ดินและการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพของ ประชาชนที่ไร้ที่ดินทำกิน  กล่าวคือ
- . ตามพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 มาตรา 6  ซึ่งสอดรับกับนโยบายของรัฐบาลซึ่งประกาศไว้   ซึ่งมีผลเท่ากับว่านโยบายดังกล่าวมีเครื่องมือในทางกฎหมายที่สามารถดำเนิน การได้โดยทันที     
- . ปัญหาความล้มเหลวเรื่องการจัดที่ดินให้กับผู้ยากไร้ที่ผ่านๆมามีปัญหาอยู่สาม ประการ
ประการแรก ขาดระบบสนับสนุนในเชิงการบริหารจัดการ
ประการที่สอง ขาดกระบวนการในการจัดการเชิงสังคม  
ประการที่สาม ขาดระบบการตรวจสอบและหลักประกันเพื่อไม่ให้กิดการสูญเสียที่ดินอีก
ทั้ง สามประการดังกล่าวมิได้เป็นปัญหาในทางกฎหมายโดยตรง  หากเป็นปัญหาของระดับนโยบายและปัญหาของระบบราชการที่ขาดการบูรณาการกันและ ที่สำคัญคือการการมีส่วนร่วมจากประชาชน   คู่ขนานไปกับปัญหาของภายในกลุ่มของประชาชนที่จะได้รับการจัดสรร   ซึ่งปัญหาดังกล่าวจะต้องใช้กระบวนการในเชิงการบริหารการจัดการเฉพาะพื้นที่ เป็นแนวทางในการแก้ปัญหา  ซึ่งจำเป็นอย่างยางที่จะต้องมีนโยบายที่ชัดเจนและสามารถสร้างความมั่นใจให้ แก่ทุกๆฝ่ายเพื่อร่วมกันแก้ปัญหา

ดังนั้น การมีมติครม. เพื่อให้เกิดความชัดเจนแก่หน่วยงานที่จะดำเนินการตามกฎหมาย   การมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเพื่อบูรณาการแนวทางการทำงานร่วมกันของส่วน ราชการต่างๆ   การตราพระราชกฤษฎีการทั้งตามพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพตามมาตรา 7  ก็ดี    การตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการสนับสนุนและติดตามการจัด ที่ดินเพื่อการครองชีพในระยะต้น  และ การวางระบบเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายปฎิรูปที่ดินของรัฐบาลในระยะยาว จึงเป็นสิ่งที่จำเป็น  ค. สำหรับประเด็นเรื่องรูปแบบของเอกสารสิทธิซึ่งเป็นข้อเสนอที่มีการพิสูจน์มา แล้วในระดับหนึ่งว่าสามารถที่จะเป็นหลักประกันเรื่องการป้องกันการไม่ใช้ ประโยชน์ในที่ดินหรือใช้ที่ดินผิดประเภท  รวมถึงการขายสิทธิในที่ดินได้   ก็มีข้อเสนอที่เป็นทางออกในทางกฎหมายทั้งในระยะเฉพาะหน้าและในระยะยาว   โดยในระยะนำร่องมีข้อเสนอให้จัดตั้งสหกรณ์และให้สหกรณ์เป็นเจ้าของ กรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครอง   หรืออาจจะเป็นหน่วยในรูปแบบอื่นเพื่อเป็นเจ้าของสิทธิอาทิเช่น   ในกรณีที่องค์กรปกครองท้องถิ่น  หรือหน่วยงานของรัฐอื่นซึ่งเข้าใจและยอมรับในแนวคิดเรื่องโฉนดชุนชนและสิทธิ ชุมชนเข้ามาถือสิทธิในนามของชุมชน   และในระยะยาวอาจจะนำไปสู่การปรับปรุงแก้ไขกฎหมายต่อไป 
1.1.5. การจัดทำข้อเสนอเพื่อการปรับปรุงระบบกฎหมายที่จะทำให้การปฏิรูปที่ดิน การติดตามประเมินผลประสบความสำเร็จอย่างเป็นระบบ โดยจะต้องกำหนดมาตรการที่เป็นเครื่องมือทางการคลังเช่น ธนาคารที่ดิน มาตรการทางภาษีโดยใช้อัตราภาษีก้าวหน้า การกำหนดเขตพื้นที่การใช้ประโยชน์ในที่ดิน การส่งเสริมให้เกิดการรวมกลุ่มฯลฯ

หมายเหตุ
มาตรา 6 ให้ รัฐบาลมีอำนาจจัดที่ดินของรัฐ เพื่อให้ประชาชนได้มีที่ตั้งเคหสถานและประกอบอาชีพเป็นหลักแหล่งในที่ดิน นั้น โดยจัดตั้งเป็นนิคมตามพระราชบัญญัตินี้
มาตรา 7 การจัดตั้งนิคมตามมาตรา 6 ในท้องที่ใด ให้กระทำ โดยพระราชกฤษฎีกา และให้มีแผนที่กำหนดแนวเขตที่ดินของนิคมไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกานั้น