ที่มาของการจัดทำโฉนดชุมชน

ที่มาของการจัดทำโฉนดชุมชน

สถานการณ์และความเป็นมา

วันที่ 30 ธันวาคม 2551 เมื่อนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีและได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภา ที่มีความหวังว่าจะสามารถนำไปสู่การแก้ไขปัญหาในด้านที่ดินของคนจนได้

หลังจากรัฐบาลแถลงนโยบายดังกล่าว เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทยซึ่งมีเป้าหมายในการ “คุ้มครองและรักษาพื้นที่เกษตรกรรม” และมีการจัดการทรัพยากรในรูปแบบ “โฉนดชุมชน” และ “ธนาคารที่ดิน” มาก่อนจึงเสนอเป็นพื้นที่นำร่องตามนโยบายรัฐบาล และให้รัฐบาลจัดตั้งคณะกรรมการระดับชาติ เพื่อกำกับดูแล ติดตาม และเร่งรัดการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินและอยู่อาศัย

ต่อมานายกรัฐมนตรีได้ลงนามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 71/2552 ลงวันที่ 9 มีนาคม 2552 แต่งตั้งคณะกรรมการอำนวยการเพื่อแก้ไขปัญหาของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ จากนั้นคณะกรรมการได้ออกคำสั่งแต่งตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นมาอีก 6 ชุด ได้แก่

ชุดที่ 1 คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาที่สาธารณประโยชน์ ที่ดินเอกชนปล่อยทิ้งร้างและเหมืองแร่  ชุดที่ 2 คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับที่ดินในเขตอุทยานแห่งชาติ ป่าสงวนแห่งชาติ และป่าไม้อื่นๆฯ  ชุดที่ 3 คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาที่ดินส.ป.ก.ฯ  ชุด ที่ 4คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาด้านที่อยู่อาศัยและสินเชื่อฯ ชุดที่ 5 คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาที่ดินราชพัสดุฯ และชุดที่ 6 คณะอนุกรรมการศึกษาแนวทางการปฏิบัติตามนโยบายการกระจายการถือครองที่ดิน

ในส่วนของอนุกรรมการชุดที่ 6 ซึ่งมีนายสาทิตย์ วงศ์หนองเตย รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐนตรีเป็นประธาน อนุกรรมการชุดนี้มีบทบาทสำคัญในการผลักดันการแก้ปัญหาระดับนโยบาย เนื่องจากทำหน้าที่ศึกษาแนวทางกฎหมายและมาตรการอื่นๆ เพื่อรองรับนโยบายการกระจายการถือครองที่ดินของรัฐบาล ทั้งนี้ได้แต่งตั้งคณะทำงาน 4 คณะ ได้แก่

1. คณะทำงานศึกษามาตรการทางกฎหมาย นโยบายเพื่อรองรับการกระจายการถือครองที่ดิน 2. คณะทำงานศึกษาโครงสร้างระบบภาษีที่ดิน มาตรการการเงินการคลัง และแนวทางการจัดตั้งธนาคารที่ดิน 3.คณะทำงานศึกษาแนวทางการกระจายการถือครองที่ดิน การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม และการรองรับสิทธิที่ดินในรูปแบบโฉนดชุมชน  4.คณะทำงานศึกษาแนวทางและจัดทำแผนปฏิบัติการนำร่องภายใต้นโยบายรัฐบาลในพื้นที่เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย

โดย เฉพาะคณะทำงานชุดที่ 3 ที่มีบทบาทสำคัญในการรวบรวม ศึกษา วิเคราะห์ ตรวจสอบ ทบทวน องค์ความรู้ และมาตรการที่เกี่ยวข้องกับการกระจายการถือครองที่ดิน การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม และการรับรองสิทธิที่ดินในรูปแบบโฉนดชุมชน เพื่อรองรับนโยบายการกระจายการถือครองที่ดินของรัฐบาล

ฐานคิดในการจัดทำโฉนดชุมชน

อันที่จริงแล้วชุมชนต่างๆได้มีการดำเนินการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม และริเริ่มรับรองสิทธิที่ดินในรูปแบบโฉนดชุมชนมานานแล้ว แต่ก่อนหน้านี้ไม่ได้เรียกกว่าโฉนดชุมชน หากแต่เป็นการจัดการทรัพยากรตามแผนการจัดการและกติกาขององค์กรชุมชน

องค์กรชุมชนแต่ละแห่งจะจัดทำแผนการจัดการและกติกาขององค์กร หากสมาชิกองค์กรไม่ปฏิบัติตามกติกาขององค์กรก็จะถูกลงโทษ อย่างไรก็ตาม แผนการจัดการและกติกาขององค์กรชุมชนบังคับใช้เฉพาะสมาชิกองค์กรชุมชนเท่านั้น เนื่องจากองค์กรไม่มีอำนาจกำหนดให้คนที่ไม่ใช่สมาชิกปฏิบัติตาม และไม่มีอำนาจลงโทษคนที่ไม่ใช่สมาชิก

ทั้งนี้การจัดการทรัพยากรในรูปแบบโฉนดชุมชนเป็นรูปธรรมการใช้สิทธิชุมชน ตามที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญในหลายมาตรา ทั้งมาตรา 66 มาตรา 67 และมาตรา 85

ปัจจัยสำคัญที่ส่งเสริมให้ชุมชนรวมตัวเรียกร้องสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากร เนื่องจากได้รับผลกระทบจากการจัดการทรัพยากรตามแนวคิดตะวันตกที่ยอมรับเพียงสิทธิของรัฐและสิทธิปัจเจก ไม่ยอมรับสิทธิชุมชน ทั้งๆที่สิทธิชุมชนอยู่คู่กับสังคมไทยมาแต่แรกเริ่มและรัฐธรรมนูญก็ให้การรับรองและคุ้มครอง

นอกจากนี้ระบบสิทธิในสังคมไทย โดยเฉพาะชนบทนั้นมีลักษณะสิทธิเชิงซ้อน ซึ่งซ้อนทับระหว่างสิทธิชุมชนและสิทธิปัจเจก สิทธิเชิงซ้อนเปิดโอกาสให้สมาชิกชุมชนเข้ามาเก็บเกี่ยวผลผลิตที่ผู้ครอบครองที่ดินไม่ได้ลงมือลงแรงปลูกสร้าง เช่น ไข่มดแดงบนต้นมะม่วง กุ้งหอยปูปลาในไร่นา หรือสามารถนำสัตว์ไปเลี้ยงในที่ดินของส่วนบุคคลได้ รวมทั้งมีการจัดสรรทรัพยากรเพื่อใช้รวมกันอีกมากมาย โดยสมาชิกชุมชนทุกคนรวมถึงชุมชนใกล้เคียงสามารถเข้ามาเก็บเกี่ยวผลผลิตได้ การจัดสรรทรัพยากรในลักษณะนี้ทำให้สมาชิกชุมชนทุกคนได้เข้าถึงทรัพยากรและมีกินอย่างพอเพียง

ในขณะที่การจัดการทรัพยากรแบบตะวันตกกำหนดให้ที่ดินเป็น “สมบัติของแผ่นดิน” จึงต้องมีการหวงแหนรักษาไม่ให้ใช้ประโยชน์หรือเป็น “สมบัติของปัจเจกบุคคลหรือนิติบุคคล” กีดกันไม่ให้คนอื่นๆใช้ประโยชน์ ไม่ยอมรับว่าที่ดินเป็นสิทธิเชิงซ้อนและเป็น “สมบัติของชุมชน”เมื่อที่ดินไม่ได้เป็นของชุมชนจึงเปลี่ยนการใช้ประโยชน์ที่ดินที่สืบทอดกันมาอย่างยาวนานจากที่ดินที่สร้างความมั่นคงให้ชีวิตได้กลายเป็นสินค้าที่สร้างกำไรและความร่ำรวย ค่านิยมที่ดีงามของบรรพบุรุษจึงค่อยๆหายไปจากสังคมไทย

ดังนั้นโฉนดชุมชนจึงไม่ได้เป็นเพียงเอกสารรับรองการใช้ประโยชน์ที่ดินเท่านั้น หากแต่ประกอบด้วย 3 ส่วนสำคัญคือ 1. ระบบกรรมสิทธิ์แบบรวมหมู่โดยองค์กรชุมชนจะเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ทรัพยากรทั้งที่ดินที่สมาชิกใช้ประโยชน์ทำการผลิตและทรัพยากรที่สมาชิกชุมชนใช้ประโยชน์ในการดำเนินชีวิต 2. การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรอย่างสมดุลย์และยั่งยืน ทั้งที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย ป่าและน้ำ 3. วัฒนธรรมการอยู่ร่วมที่ดีงาม ทั้งด้านการเมืองและวัฒนธรรม ตามที่ระบุไว้ในแผนการจัดการและกติกาขององค์กร

แนวทางการจัดทำโฉนดชุมชน

1. โครงสร้างองค์กรชุมชน ทำการคัดเลือกและบันทึกคณะกรรมการองค์กรชุมชนและคณะทำงานเครือข่าย โดยแบ่งฝ่ายต่างๆตามความเหมาะสม ตลอดจนจัดให้มีศูนย์ประสานงานองค์กรชุมชนและเครือข่าย เพื่อติดต่อประสานงานและเป็นที่ศึกษาเรียนรู้
2. ธรรมนูญชุมชน ทบทวนแผนการจัดการและกติกาขององค์กรชุมชนให้สมบูรณ์ โดยให้สมาชิกยอมรับและร่วมกันปฏิบัติ ตลอดจนทำความเข้าใจและผลักดันให้ผู้นำท้องถิ่นและฝ่ายปกครองลงนามรับรอง
3. ธรรมนูญเครือข่าย นำระเบียบการเครือข่ายและแผนการจัดการและกติกาขององค์กรชุมชนมายกระดับเป็นธรรมนูญเครือข่าย
4. ประวัติชุมชน  ปรับปรุงประวัติชุมชนที่เคยบันทึกไว้ให้สมบูรณ์ และนำไปเผยแพร่สมาชิกและแนวร่วมองค์กรชุมชนบางแห่งมีการรวบรวมประวัติศาสตร์ทางภูมิศาสตร์ (ที่มาของเส้นทางสายห้วย เนิน ภูเขา คลอง เป็นต้น)
5. กันแนวเขตป่ากับที่ดินทำกิน นำสายวัดที่ดินและเครื่องจีพีเอสมาวัดแนวเขตทั้งหมด และใช้สีสเปรย์พ่นต้นไม้ริมแนวเขตป่าเป็นระยะๆ หรือาจใช้หลักซีเมนต์ องค์กรชุมชนบางแห่งมีการศึกษาและบันทึกพันธุกรรมสัตว์และพืชในระหว่างที่ดำเนินการวัดแนวเขตด้วย
6. แผนที่ขอบเขตชุมชน คำนวณเนื้อที่ทั้งหมดของชุมชนและจัดทำแผนที่ขอบเขตชุมชน
7. ประวัติครอบครัวสมาชิก จัดทำประวัติสมาชิก ทั้งข้อมูลทั่วไป ข้อมูลเศรษฐกิจ เช่น อาชีพ รายจ่าย หนี้สิน เป็นต้น ข้อมูลด้านสังคม เช่น การศึกษาและสุขภาพ
8. ประวัติที่ดินสมาชิกและแผนที่รายแปลง รังวัดที่ดินทำกินเดิมให้ชัดเจน พร้อมทั้งจัดทำประวัติการถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดินของสมาชิกให้ชัดเจน ตั้งแต่เริ่มจับจองจนกระทั่งปัจจุบัน พร้อมทั้งจัดทำแผนที่รายแปลงของสมาชิกโดยอาจระบุรหัสสมาชิก
9. กองทุนองค์กรชุมชนและเครือข่าย จัดให้มีกองทุนองค์กรชุมชนและเครือข่าย เพื่อขับเคลื่อนองค์กรชุมชนและเครือข่าย ทั้งในรูปแบบเงินตราและทรัพยากร โดยระดมทุนจากภายในและอาจรับการสนับสนุนจากแนวร่วม
10. รวบรวมข้อมูลที่เกี่ยวข้อง รวบ รวมข้อมูลที่เกี่ยวข้อง ทั้งในรูปแบบเอกสาร แผนที่ภาพถ่าย และอื่นๆ เพื่อเตรียมผลักดันให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฝ่ายปกครอง และฝ่ายนโยบายรับรองการจัดการของชุมชน
11. ผลักดันให้เป็นข้อบัญญัติท้องถิ่น ผลักดันให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น อบต. หรือเทศบาลนำโฉนดชุมชนและแผนการจัดการและกติกาขององค์กรชุมชนไปบรรจุเป็นข้อบัญญัติของท้องถิ่น
12. ผลักดันให้มีการรับรองเป็นมติคณะรัฐมนตรี ผลักดันให้คณะรัฐมนตรีรับรองโฉนดชุมชนภายใต้ธรรมนูญเครือข่ายองค์กรชุมชน

บทส่งท้าย 

การจัดการป่าไม้ของไทยเป็นตัวอย่างสำคัญในการเปลี่ยนที่ดินของชุมชนไปเป็นที่ดินของรัฐ ขณะเดียวกันก็เปลี่ยนที่ดินของรัฐบางส่วนที่แย่งยึดมาจากชุมชนไปเป็นที่ดินของปัจเจกบุคคล หรือยังคงเป็นที่ดินของรัฐแต่ให้เอกชนเช่าทำธุรกิจ กระบวนการเปลี่ยนกรรมสิทธิ์ที่ดินเริ่มจากการประกาศกฎหมายและเขตป่าอนุรักษ์ทับซ้อนที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยบางส่วนของชุมชนหรือทั้งหมด เพื่อให้เป็นที่ดินของรัฐตามกฎหมาย หลังจากนั้นก็ให้กลไกของรัฐเข้ามาปราบปราม ข่มขู่ คุกคาม และอพยพโยกย้ายชุมชน เพื่อให้เป็นที่ดินของรัฐในทางปฏิบัติอย่างสมบูรณ์ ในระยะหลังมีการดำเนินคดีอาญาและคดีแพ่งประกอบด้วย ทำให้ชาวบ้านที่ยากจนต้องประสบความลำบากมากยิ่งขึ้น

ดังนั้นรัฐบาล ส่วนราชการ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรสนับสนุนและส่งเสริมสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ โดยให้การสนับสนุนการจัดทำโฉนดชุมชน ซึ่งจะส่งผลดีต่อชุมชนและสังคมอย่างมาก โดยการพิทักษ์ที่ดินทำกินดั้งเดิมของเกษตรกรรายย่อย เพื่อคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมไม่ให้ตกไปอยู่ในมือของนายทุน พิทักษ์สิทธิของเกษตรกร พิทักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและป้องกันการทำลายป่า สร้างความสมดุลย์และยั่งยืนในการป้องกัน อนุรักษ์ รักษา ดูแล ฟื้นฟู และใช้ประโยชน์จากทรัพยากร ลดความขัดแย้งระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐกับชุมชน เสริมสร้างคุณภาพชีวิต และความมั่นคงของชาติ ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม

                    เรียบเรียงจาก “เครือข่ายองค์กรชุมชนรักเทือกเขาบรรทัด : พื้นที่นำร่องโฉนดชุมชน ตามแนวนโยบายของรัฐบาลอภิสิทธิ์ฯ โดย เครือข่ายองค์กรชุมชนรักเทือกเขาบรรทัด”

กองเลขาเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย