วิพากษ์ภาษีทรัพย์สิน ‘ดวงมณี’ มุมเศรษฐศาสตร์ ‘สุเมธ’ มุมนิติศาสตร์

ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

เมื่อวันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2558 เวลา 13.15-14.15 น. มีเสวนาเรื่อง “รู้จัก กฎหมายภาษีทรัพย์สิน: มุมมองทางด้านนิติศาสตร์และเศรษฐศาสตร์” ณ ห้องประชุมใหญ่ ชั้น 5 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ท่าพระจันทร์) โดยมีผู้ร่วมเสวนาคือ ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ ศ.ดร.สุเมธ ศิริคุณโชติ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งเป็นการอภิปรายถึง ร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งขณะนี้อยู่ในการพิจารณาของคณะกรรมาธิการ รวมทั้งแนวคิดการจัดเก็บภาษีมรดก

3 ความมั่งคั่งที่กระจุกตัว

ผศ.ดร.ดวงมณี ได้กล่าวถึงการกระจุกตัวของความมั่งคั่งในสังคมไทย ซึ่งความมั่งคั่งในประเทศไทยที่เกิดการกระจุกตัวนั้นมีอยู่ด้วยกัน 3 ส่วนคือ

      - การถือครองที่ดิน ซึ่งมีการกระจายการถือครองที่ไม่มีความเสมอภาค เพราะประชากรแค่ 10% ถือครองที่ดินกว่า 60% จึงค่อนข้างมีการกระจุกตัวที่สูงในการถือครองที่ดิน

      - การถือครองทรัพย์สิน ที่มีการกระจุกตัวที่ค่อนข้างชัดเจนเพราะมีจำนวนครัวเรือนร้อยละ 20 ที่ถือครองทรัพย์สินกว่าร้อยละ 50

      - การถือครองหลักทรัพย์ในตลาดหลักทรัพย์ การถือครองหลักทรัพย์ในตลาดหลักทรัพย์ก็ไม่ได้มีการกระจายไปมากเพราะคน 10 อันดับแรกถือครองหลักทรัพย์รวมถึง 219,000 ล้านบาท  แล้วในทุกๆ ปีก็ยังเป็นคนเดิมๆ ที่ถือครองหลักทรัพย์อยู่ในอันดับต้นๆ

ยังไม่มีการจัดเก็บภาษีทรัพย์สินที่แท้จริง

ผศ.ดร.ดวงมณี กล่าวว่า ในประเทศไทยยังไม่มีการจัดเก็บภาษีทรัพย์สินที่แท้จริง แต่มีภาษีที่ใกล้เคียงกับภาษีทรัพย์สินคือโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ หากแต่ว่าภาษีทั้ง 2 ประเภทนี้มันมีข้อบกพร่องอยู่คือ ในตัวภาษีโรงเรือนและที่ดินที่จะเก็บจากโรงเรือนและที่ดินที่ให้เช่าหรือทำธุรกิจต่างๆ ซึ่งมีฐานภาษีจะเป็นค่ารายปีจึงเกิดการทับซ้อนกับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา นอกจากนี้ยังมีการยกเว้นภาษีอยู่หลายเรื่อง อาทิเช่น โรงเรือนที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ไม่ต้องเสียภาษี และยังมีอัตราภาษีที่สูงคือร้อยละ 12.5 จึงทำให้เกิดแรงจูงใจให้คนหาทางที่จะหลีกเลี่ยงภาษี เม็ดเงินที่รัฐบาลเก็บได้จึงลดลง ในส่วนของภาษีบำรุงท้องที่จะเก็บจากที่ดินที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัยหรือเกษตรกรรม ซึ่งใช้ฐานภาษีที่ค่อนข้างเก่าและไม่ได้มีการปรับปรุงฐานภาษีเลย ตัวราคาที่ดินที่ใช้ในการจัดเก็บภาษีบำรุงที่ดินจึงไม่ตรงกับค่าที่เป็นจริง ส่งผลให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ได้รายรับภาษีค่อนข้างน้อย ซ้ำยังมีการลดหย่อนภาษีค่อนข้างเยอะและอัตราภาษียังเป็นแบบถดถอย

แนะเก็บตามมูลค่าและการใช้ประโยชน์

ผศ.ดร.ดวงมณี กล่าวต่อว่า คนที่เป็นเจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะต้องเป็นผู้เสียภาษี หรือคนที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินของรัฐจะต้องเป็นผู้เสียภาษี โดยที่ฐานภาษีมาจากมูลค่าทั้งหมดของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างแล้วก็ประเมินจากราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ส่วนอัตราภาษีนั้นเป็นอัตราเพดานในการจัดเก็บภาษีจริงอาจน้อยกว่านี้ก็ได้คือ เกษตรกรรมไม่เกินร้อยละ 0.5 ที่อยู่อาศัยไม่เกินร้อยละ 1 และอัตราทั่วไปคือส่วนที่ไม่ใช่เกษตรกรรมและที่อยู่อาศัยไม่เกินร้อยละ 4 สำหรับที่ดินรกร้างว่างเปล่าก็จะเสียตามอัตราทั่วไปแล้วก็จะเพิ่มขึ้นเท่าตัวทุกๆ 3 ปี แต่จะไม่เกินร้อยละ 4 ซึ่งอัตราภาษีที่จะเก็บจริงก็จะมีคณะกรรมการกำหนดและปรับปรุงทุก 4 ปี ในส่วนของการบรรเทาภาระภาษีจะมีการจัดเก็บโดยคิดจากสัดส่วนที่ดินสิ่งปลูกสร้างในปีแรก 50% ปีที่สอง 75% และปีที่สาม 100% คือมีช่วงเวลาให้ประชาชนได้ปรับตัวก่อนจะเสียภาษีเต็มจำนวน

สำหรับตัวท้องถิ่นนั้นสามารถเก็บภาษีเองสูงกว่าอัตราที่คณะกรรมการกำหนดไว้ก็ได้แต่จะต้องไม่เกินอัตราเพดาน เพื่อให้อิสระกับ อปท. ในการตัดสินใจเองได้ ซึ่งในต่างประเทศนั้นก็มีการจัดเก็บภาษีทรัพย์สินบนที่ดินและสิ่งปลูกสร้างอยู่เกือบทุกประเทศ โดยในประเทศที่พัฒนาแล้วสัดส่วนของภาษีทรัพย์สินจะอยู่ที่ประมาน 2% ถ้าเทียบกับ GDP ในประเทศกำลังพัฒนาจะอยู่ที่เกิน 0.5% ของ GDP แต่ของไทยจะอยู่ที่ประมาน 0.2% ของ GDP

เพิ่มรายได้ให้ อปท. และการมีส่วนร่วมของประชาชน

การเก็บภาษีแบบใหม่นี้มันจะเป็นการขยายฐานภาษีแล้วก็ทำให้ อปท. สามารถเพิ่มการจัดเก็บได้มากขึ้นมีอัตราภาษีที่ก็จะคงที่ต่างจากภาษีบำรุงท้องที่ที่เป็นอัตราถดถอย ผลดีในด้านการกระจายอำนาจทางการคลังเนื่องจากประชาชนในพื้นที่จะต้องเสียภาษี ส่งผลให้ประชาชนสนใจที่จะตรวจสอบการทำงานของผู้บริหารท้องถิ่นมากขึ้นว่านำเงินภาษีไปใช้ในด้านไหนบ้าง เป็นการทำให้เกิดกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งมันก็สอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจด้วยที่ อปท. สามารถูกกำหนดอัตราภาษีเองได้ แต่จะไม่เกินอัตราเพดานที่ตั้งไว้ ในส่วนของประโยชน์ในการใช้ที่ดินเนื่องจากภาษีนี้ทำให้เกิดต้นทุนในการถือครองที่ดิน ทำให้ผู้ที่ถือครองที่ดินว่างเปล่านำที่ดินออกมาใช้ให้เกิดประโยชน์ ในส่วนของการกระจายการถือครองที่ดินนั้นอาจไม่ได้ส่งผลมากในระยะแรก เนื่องจากอัตราภาษีนั้นยังอยู่ในอัตราที่ต่ำ แต่ในระยะยาวมันอาจส่งผลบ้างขึ้นอยู่กับอัตราภาษีและราคาที่ดินมันต่างกันมากน้อยแค่ไหน ดังนั้นภาษีฉบับนี้จึงไม่ได้ช่วยลดการกักตุนที่ดินมากนัก เพราะเป้าหมายจริงๆ ของภาษีฉบับนี้คือเพื่อให้เป็นรายได้ให้กับ อปท.

ชี้ภาษีทางตรงแก้ไขความไม่เสมอภาค

ผศ.ดร.ดวงมณี กล่าวว่า ข้อเสนอในการจัดเก็บเพื่อแก้ไขความไม่เสมอภาคในสังคมเพราะเป็นภาษีทางตรง ภาระภาษีก็จะตกอยู่กับคนที่มีทรัพย์มรดกแล้วก็ไม่สามารถที่จะหลีกเลี่ยงได้เหมือภาษีทางอ้อม จะมีการจัดเก็บในอัตราก้าวหน้าซึ่งอาจมีความแตกต่างในอัตราภาษีโดยอาจขึ้นอยู่กับ อายุ ความเป็นญาติสนิทหรือห่างไกล เป็นต้น ซึ่งการจัดเก็บภาษีมรดกจะมีการจัดเก็บภาษีการให้ควบคู่ไปด้วยเพื่อป้องกันการให้มรดกกับผู้อื่นก่อนตายเพื่อหลีกเลี่ยงภาษี ส่วนวิธีการเก็บก็จะมี 2 วิธีคือเก็บจากกองมรดกคือเก็บก่อนจะมีการแบ่งให้ทายาท วิธีที่สองคือเก็บจากมรดกที่ทายาทแต่ละคนได้รับการแบ่งมาแล้ว

ภาษีมรดก จ่ายตามสัญชาติ-มิลำเนาของสนง.

จะไม่ใช้บังคับกรณีที่มรดกที่เจ้ามรดกตายก่อน พ.ร.บ. นี้ใช้บังคับ แล้วถ้าเป็นสามีภรรยาก็ไม่ต้องเสียภาษีมรดก โดยที่มรดกที่จะต้องเสียภาษีคือมรดกที่เป็นทรัพย์สินที่อยู่ในประเทศไทยและนอกประเทศไทยสำหรับทุกคนที่มีสัญชาติไทยและบุคคลที่ไม่ใช่สัญชาติไทยแต่มีภูมิลำเนาหรือสำนักงานใหญ่ตั้งอยู่ในประเทศไทยเป็นเวลา 3 ปีจนถึงวันที่รับมรดก มรดกที่ต้องเสียภาษีอีกส่วนคือมรดกที่เป็นทรัพย์สินที่อยู่ในประเทศไทยสำหรับบุคคลที่ไม่ได้มีสัญชาติไทยแต่รับมรดกอันเป็นทรัพย์สินที่อยู่ในประเทศไทย ในส่วนของมูลค่าที่ต้องเสียภาษีตามร่าง พ.ร.บ. กำหนดไว้ว่าถ้ารับมรดกเกินกว่า 50 ล้านบาท จะต้องเสียภาษีในส่วนที่เกิน 50 ล้านบาท ซึ่งจะคิดจากมรดกที่ได้รับไม่ว่าจะคราวเดียวหรือหลายครั้งก็ตาม ซึ่งจะต้องหักภาระหนี้สินก่อนจะมาคิดภาษี อัตราภาษีจะเป็นร้อยละ 10 แล้วอาจมีการลดอัตราภาษีตามความสัมพันธ์ระหว่างเจ้ามรดกและผู้รับมรดกได้ ซึ่งผู้ที่รับมรดกมาแล้วสามารถผ่อนชำระภาษีได้ใน 5 ปี สำหรับการจัดเก็บภาษีมรดกมีกว่า 30 ประเทศทั่วโลกได้จัดเก็บภาษีชนิดนี้โดยที่จะมีการจัดเก็บภาษีการให้ควบคู่ไปกับภาษีการรับมรดกด้วย

ภาษีมรดกผลต่อการออมและการลงทุน

ผศ.ดร.ดวงมณี กล่าวถึง กรณีคำถามที่ว่าการจัดเก็บภาษีมรดกจะทำให้เรื่องของการออมการลงทุนลดลงหรือไม่ นั้น มีงานวิชาการฝ่ายสนับสนุนที่ศึกษาเกี่ยวกับผลกระทบของการจัดเก็บภาษีมรดกแล้วพบว่า การเก็บภาษีมรดกนั้นมีผลน้อยมากกับขนาดของกองมรดก และภาษีมรดกนั้นมีแนวโน้มที่จะส่งผลให้ผู้รับมรดกมีการออมที่มากขึ้นในขณะที่ผู้ให้มรดกจะมีการออมที่เพิ่มขึ้นหรือลดลงก็ได้ นอกจากนี้ยังพบว่าถ้าไม่มีการเก็บภาษีมรดกกลุ่มผู้ที่มีรายได้สูงจะมีการลงทุนเพิ่มมากขึ้นและมีการออมลดลง สำหรับงานศึกษาของฝ่ายค้านมองว่าภาษีมรดกทำให้มีแรงจูงใจที่จะจ่ายเงินมากกว่าออม เพราะว่าออมเงินแล้วจะต้องไปเสียภาษีอีก และยังมองว่ามันมีผลกระทบต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและการจ้างงาน สำหรับผลกระทบในแง่ของความซ้ำซ้อนฝ่ายค้านจะมองว่ามันมีการเก็บซ้ำซ้อนกับภาษีเงินได้อยู่แล้ว ส่วนฝ่ายสนับสนุนจะมองว่ามันไม่ซ้ำซ้อนเพราะว่าภาษีมรดกเก็บจากฐานทรัพย์สินไม่ใช่ฐานเงินได้

ศ.ดร.สุเมธ ศิริคุณโชติ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 

ที่ดิน เป็นทรัพย์สินที่พิเศษ

ศ.ดร.สุเมธ กล่าวถึง ทรัพย์สินที่มีอยู่หลายประเภทไม่ว่าจะเป็น เพชร ทอง เงินสด ที่ดิน และอื่น ๆ ซึ่งที่ดินเป็นสิ่งที่มีจำกัด และราคามีแต่จะขึ้นไปเรื่อย ๆ และเป็นสิ่งที่มีประโยชน์ใช้สอยมาก รวมถึงที่ดินยังเป็นตัวแสดงฐานะและอำนาจ ดังเช่นที่เราเรียกว่าพระเจ้าแผ่นดินซึ่งเกิดจากการที่พระองค์เป็นเจ้าของที่ดินในเขตขัณฑ์สีมารวมไปจนถึงการมีที่ดินเป็นองค์ประกอบหนึ่งของรัฐ

หากจะหันมาเก็บภาษีจากเงินสดโดยดูจากบัญชีธนาคารแล้วมาหารเฉลี่ยโดยดูจากเงินฝากทั้งหมดมันก็น่าจะทำได้ใช่หรือไม่ และดูเหมือนจะง่ายหากแต่ไม่มีประเทศไหนทำได้และทำให้ธนาคารล้มระเนระนาดเพราะคนคงไม่เอาเงินมากฝากเป็นแน่เพราะคงแปรรูปเป็นทรัพย์สินชนิดอื่นกันหมด แต่ที่ดินไม่มีสภาพคล่องแบบเงินตรา จึงทำให้ที่ดินกลายเป็นพระเอกในร่างกฎหมายภาษีทรัพย์สิน

ฐานภาษีในความหมายกว้าง คือการมีทรัพย์สิน หรือการโอนทรัพย์สิน ขณะที่ฐานภาษีในความหมายแคบ คือมูลค่าทรัพย์สินที่เป็นเจ้าของหรือถือครอง ณ จุดเวลาหนึ่ง ทรัพย์สินใช้ให้เกิดประโยชน์ได้และแสดงถึงความสามารถได้ ทรัพย์สินต่างจากรายได้แต่มักมีความแปรผันสัมพันธ์กัน ในแง่ที่ว่าหากทรัพย์สินมีราคาสูง รายได้ก็จะสูงตามทรัพย์สินอาจก่อให้เกิดรายได้ได้ และสัมพันธ์กับการบริโภค

ประเภทของภาษีทรัพย์สิน

ศ.ดร.สุเมธ กล่าวว่า ภาษีทรัพย์สินทั่วไป ภาษีทรัพย์สินซึ่งเก็บจากทรัพย์สินทุกชนิด ในความเป็นจริงแล้วยังไม่มีประเทศไหนที่เก็บภาษีจากทรัพย์สินในหมวดนี้ได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยได้ เหตุเพราะมีปัญหาในทางปฏิบัติซึ่งมีการซุกซ่อนได้ง่ายในบางทรัพย์สิน และทรัพย์สินจำพวกเพชร ทอง ก็ยากต่อการตีราคา และประเมินว่าเป็นของแท้หรือปลอม ต้องมีการพัฒนาบุคลากรซึ่งจะใช้เงินมหาศาลเพื่อฝึกจนสามารถตีราคาได้

ภาษีทรัพย์สินเฉพาะ ซึ่งจะเป็นการเก็บจากทรัพย์สินบางอย่างเช่นพวกที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต่างๆ ภาษีที่เก็บจากการโอนทรัพย์สิน ที่อาจมีการเก็บในรูปของค่าธรรมเนียมการโอน หรืออาจเก็บจากตอนเสียชีวิตโอนไปสู่ทายาท หรืออาจเก็บจากการให้ ซึ่งโดยทั่วไปการให้ตอนใกล้ตายจะเก็บควบคู่กับภาษีมรดก

ผู้สนับสนุน-ผู้ค้าน ภาษีทรัพย์สินและการโอน

ศ.ดร.สุเมธ กล่าวว่า ในด้านประเด็นความเป็นธรรม ผู้สนับสนุนบอกว่าควรจะเก็บเพราะผู้ที่มีทรัพย์สินมากกว่าเป็นผู้มีความสามารถในการเสียภาษีมากกว่า แต่ผู้คัดค้านก็จะบอกว่าถ้าเก็บมันก็จะไปทำลายทุนไปทำลายการออม ในเรื่องของการกระจายภาระเศรษฐีที่มีที่ดินเยอะๆ ก็ควรจะเสียภาษีมาเป็นรายจ่ายส่วนรวมเยอะกว่าคนทั่วๆ ไป แต่ผู้คัดค้านก็บอกว่ามันจะไปทำลายธุรกิจขนาดเล็ก ในด้านการแก้ไขภาษีที่รั่วไหลผู้สนับสนุนอาจบอกว่าคนร่ำรวยสามารถที่จะวางแผนที่จะเลี่ยงภาษี ดังนั้นเวลาที่ตายไปก็ควรจะมาจัดการมาเสียภาษีอีกที่ ขณะที่ผู้คัดค้านก็บอกว่ามันจะไปซ้ำซ้อนกับภาษีอื่นๆ เช่นภาษีเงินได้

ในด้านประเด็นความมีประสิทธิภาพ ผู้สนับสนุนกล่าวว่าการเลือกเก็บภาษีบางอย่างมันทำให้การบริหารนั้นง่ายสะดวก ขณะที่กลุ่มผู้คัดค้านกล่าวว่าการตีราคาทรัพย์สินนั้นไม่ใช่เรื่องง่ายและต้องมีราคาค่าใช้จ่ายที่สูง

ที่มา : ประชาไท วันที่ 26 ก.พ. 2558