ภาษีที่ดิน และ ‘นโยบายไม้ประดับ’ (‘gimmick policies’) ภาคเกษตร

วิโรจน์ ณ ระนอง จาก TDRI วิจารณ์นโยบายเกษตรยุค คสช. และแนวโน้มภาคเกษตรไทย ด้านดวงมณี เลาวกุล คณะเศรษฐศาสตร์ มธ.สรุปงานวิจัยภาพรวมการถือครองที่ดินประเทศไทย สู่การเสนอร่างพ.ร.บ.ภาษีที่ดิน ยังลุ้นดันสำเร็จหรือไม่ยุคทหาร

เมื่อวันที่ 5 ก.ย.2557 ประชาไทจัดเสวนาเรียนเล่นๆ ครั้งที่ 2 เรื่องรูปแบบการผลิต ภาคเกษตรสมัยใหม่ กับการปฏิรูปและภาษีที่ดิน" โดยมีวิทยากร ได้แก่ ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง ผอ.วิจัยด้านเศรษฐศาสตร์ สาธารณสุขและการเกษตร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) และ ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.)

Gimmick policy แทน ประชานิยม?

วิโรจน์ กล่าวว่า ทั้งรัฐบาลและคนที่ช่วยคิดนโยบายให้รัฐบาลนี้คงยังตัน หาทางออกเรื่องเกษตรไม่ได้ พวกเขาจะไม่นำเอานโยบายประชานิยมมาใช้ จะไม่แทรกแซงตลาด แต่ในขณะเดียวกันก็ยังติดกับความเชื่อแบบเดิมว่าราคาข้าวควรจะต้องเป็นเท่าไร เช่น เคยพูดถึง 9,500 บาทต่อตันบ้าง พอราคาตลาดตกลงมาอีกก็เปลี่ยนมาพูดเป็น 8,500-9,000 บ้าง แต่ในความเป็นจริง รัฐบาลนี้ไม่ได้มีมาตรการอะไรที่จะไปทำให้ได้ราคาตรงนั้น ซึ่งรัฐบาลและคนที่ช่วยคิดนโยบายต่างก็รู้ดี และคิดต่อว่ารัฐบาลต้องพยายามทำอะไรบางอย่าง ดังนั้น ช่วงนี้เราจะเห็นมาตรการหรือเมนูนโยบายที่ผมขอเรียกว่าเป็นนโยบายขายฝัน หรือ “นโยบายไม้ประดับ” หรือ ‘gimmick policies’ ซึ่งมักเป็นมาตรการที่ฟังดูดี แต่จริงๆ มีผลกระทบไม่มาก ใส่เข้ามาให้ได้ชื่อว่ากำลังทำอะไรเพื่อแก้ปัญหาให้เกษตรกรอยู่ เช่น เกษตรอินทรีย์และเกษตรมูลค่าสูง ซึ่งทำจริงๆ กับข้าวก็คงได้แค่หลักหมื่นหรือแสนตันจากสามสิบกว่าล้านตัน หรือการเปลี่ยนพันธุ์ข้าว ซึ่งเป็นปัญหาจริง แต่เล็กน้อยมาก หรือพยายามหาทางไปทางอื่น เช่น เมื่อไม่จ่ายเงินส่วนต่างราคาแบบที่ประชาธิปัตย์เรียกประกันรายได้ และไม่ทำจำนำแบบเพื่อไทย ซึ่งก็คือ ไม่แตะที่ราคาหรือด้านผลผลิต (output) แต่ไปยุ่งกับปัจจัยการผลิต (input) ต่างๆ แทน โดยไปสั่งให้เจ้าของที่ดินลดค่าเช่า ซึ่งจริงๆ พอราคาตกค่าเช่าก็มักจะลดเองอยู่แล้ว และสั่งพ่อค้าลดราคาปัจจัยการผลิตแต่ละตัวลงมาเท่านั้นเท่านี้บาท แต่ที่สั่งได้จริงคงมีแต่ ธกส. เพราะเป็นกลไกรัฐ เช่น สั่งให้ ธกส.ลดดอกเบี้ยให้ชาวนา และปล่อยกู้ให้สหกรณ์ยาง ซึ่งจะทำได้แค่ไหนก็ยังเป็นคำถามอยู่ รวมทั้งคงต้องถามว่าจะทำจนกลายเป็นปัญหาของ ธกส. แล้วต้องตามแก้ที่ ธกส. กันต่อหรือเปล่า

ยกตัวอย่างอีกมาตรการหนึ่งคือ การชดเชยภาษีให้คนจน ซึ่งตอนนี้กระทรวงการคลังเสนอหลักการจ่ายคืนภาษีว่าต้องเป็นคนทำงานที่มีรายได้ไม่ถึง 8 หมื่นบาทต่อปีละเกณฑ์ โดยรายได้ตั้งแต่ 1 บาทแรก ไปจนถึง 3 หมื่นบาทต่อปี จะได้เงินโอนภาษีจากรัฐ 20% ของรายได้ที่ได้รับ หลังจากนั้นเงินโอนจะค่อยๆ ลดลงจนเหลือศูนย์สำหรับคนที่มีรายได้ 8 หมื่นบาทขึ้นไป ซึ่งเรื่องมาตรการนี้ก็เป็นมาตรการที่ช่วยเหลือคนจนจำนวนหนึ่งได้  แต่ก็ถูกโฆษณาเสียใหญ่โตว่าจะสามารถแทนที่นโยบาย “ประชานิยม” อื่นๆ ที่เคยมีในอดีต  ทั้งที่ในความเป็นจริงคงมีแต่คนจนจริงๆ จำนวนไม่มากนักที่จะได้รับประโยชน์จากมาตรการนี้ (ชาวนาส่วนใหญ่ที่เคยมีข้าวเหลือมาจำนำคงแทบจะไม่ได้ประโยชน์จากมาตรการนี้)  และคงมีปัญหาในทางปฏิบัติด้วยว่าคนส่วนใหญ่ที่อยู่ในข่ายจะเป็นคนที่อยู่นอกระบบ กระทรวงการคลังคิดว่าทำแบบนั้นจะสามารถดึงคนเหล่านี้มาในระบบภาษี กรอกรายงานต่างๆ แต่เอาเข้าจริงแล้วทำได้ยาก และอาจมีปัญหาข้อกฎหมายนิดหน่อยด้วยว่าคนที่จะมีรายได้ต่ำกว่าปีละ 80000 นั้น ถ้าทำงานทั้งปี ก็จะเป็นคนที่ได้ค่าแรงน้อยกว่าวันละ 300 บาท ก็มีคำถามว่าถ้านายจ้างจ่ายค่าแรงไม่ถึง 300 บาท นายจ้างจะยินดีออกเอกสารให้ว่าจ่ายจริงเท่าไรหรือเปล่า

ในส่วนของภาคเกษตรเองนั้น สัดส่วนรายได้สินค้าเกษตรต่อรายได้รวมของประเทศ (GDP) เมื่อ 30 กว่าปีก่อน ปี 2526 อยู่ที่ 20% อีก 5 ปีต่อมา ลดลงเหลือ 17%  10 ปีผ่านมาลดลงเหลือ 9% พอมาถึงปี 2538 ลดเหลือ 7.7% หลังฟองสบู่แตกเพิ่มกลับขึ้นไปเป็น 11% ในปี 2541 แล้วก็เริ่มลงกลับมาเป็น 9% ในปี 2543 ถึงปี 2554 เหลือ 7.7%  แต่โดยรวมแล้ว รายได้จากเกษตรของเราไม่ถึง 10% ของ GDP มานานแล้ว  นี่ไม่ใช่สิ่งที่ผิดปกติ ประเทศอื่นๆ ที่พัฒนาแล้วก็เป็นแบบนี้ แต่ความแตกต่างสำคัญคือ ในประเทศพัฒนาแล้วจำนวนเกษตรกรจะน้อยกว่าเรามาก เช่น ในอเมริกามีราว 3 ล้านคนจากประชากร 200 กว่าล้านคน ทำให้รายได้เกษตรกรไม่ต่างจากอาชีพอื่นมากนัก แต่ของเราเกษตรกรไม่ว่าจะนับแบบไหนก็อยู่แถว 20% กว่า ไปจนถึง 40% ในขณะที่รายได้จากภาคเกษตรมีไม่ถึง 10% ของ GDP  ทำให้โดยเฉลี่ยแล้วคนที่อยู่ในภาคเกษตรจนกว่าคนที่เหลือมาโดยตลอด 

“ภาคเกษตรไม่สามารถเป็นแหล่งรายได้หลักของคนจำนวนมาก หรือถ้าจะดึงดันให้เป็นแหล่งรายได้หลักของคนจำนวนมาก เกษตรกรก็จะต้องอยู่คู่กับความจนต่อไป”

แล้วเกษตรกรปรับตัวอย่างไร เราจะพบว่า ที่ผ่านมา เกษตรกรหลายล้านครัวเรือนต่างโหวตด้วยเท้าให้ลูกหลานเดินออกจากภาคเกษตร ส่งให้เรียนเพื่อจะสามารถไปประกอบอาชีพอื่นที่มีรายได้ดีกว่า ไม่ต้องมาทำเกษตร จะมีเกษตรเพียงจำนวนหนึ่งซึ่งมักเป็นกลุ่มที่มีฐานะดีมีที่ทำกินเพียงพอที่ส่งให้ลูกหลานไปเรียนเกษตรแล้วกลับมาทำเกษตรแบบใช้เทคโลโลยีและการจัดการสมัยใหม่มากขึ้น

ประเด็นเรื่องการใช้ที่ดิน ขอแตะแค่นิดเดียวก่อน คือมายาคติเรื่องประเทศไทยมีที่ดินที่รกร้างว่างเปล่าจำนวนมาก ซึ่งส่วนหนึ่งเกิดจากความผิดพลาดในบทคัดย่องานวิจัย "โครงการศึกษาการถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดินและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์และกฏหมายเพื่อให้การใช้ประโยชน์ที่ดินเกิดประโยชน์สูงสุด" ของมูลนิธิสถาบันที่ดิน เมื่อปี 2544  โดยบทคัดย่อของงานวิจัยระบุว่า มีที่ดินประมาณร้อยละ 70 ของประเทศที่ใช้ประโยชน์น้อยกว่าร้อยละ 50 แต่ถ้าดูดีๆ จะพบว่า ในตัวรายงานเขียนว่า ที่ดินร้อยละ 70 ของประเทศใช้ประโยชน์พอสมควร และที่เหลือใช้ประโยชน์ไม่ถึงร้อยละ 50

“งานศึกษาชิ้นนี้เลยถูกอ้างมากที่สุดชิ้นหนึ่งเพราะตัวเลขดราม่ามาก แต่จริงๆ แล้วมาจากการสรุปผิด” วิโรจน์กล่าวและว่าเนื้อหาข้างในก็ยังมีปัญหาในการตีความและสรุปอีกหลายจุด

ภาพรวมการถือครองที่ดินในไทย

ดวงมณี กล่าวถึงภาพใหญ่เรื่องการกระจายการถือครองที่ดินในประเทศไทยว่า โดยภาพรวมประเทศไทยมีที่ดิน 320 ล้านไร่ โดยเป็นป่าสงวนประมาณ 145 ล้านไร่(45%) ที่ดินที่สามารถถือครองได้ประมาณ 131 ล้านไร่ (41%) ที่ดิน สปก.ประมาณ 35  ล้านไร่ (11%) ที่ดินราชพัสดุประมาณ 10 ล้านไร่ (3%) ถ้าใช้วิธีการคำนวณค่าความมไม่เสมอภาคโดยใช้ค่า Gini coefficient ที่เอาไว้ดูการกระจายรายได้ของประเทศ แล้วนำค่านี้มาคำนวณกับการถือครองที่ดิน ซึ่งจะใช้ที่ดินที่สามารถถือครองได้ประมาณ 95 ล้านไร่จากทั้งหมด 131 ล้านไร่ที่อยู่ภายใต้การดูแลของกรมที่ดิน

“95 ล้านไร่นั้นมีผู้ถือครองอยู่ประมาณ 16 ล้านราย อันนี้รวมทั้งบุคคลธรรมดาและนิติบุคคล” ดวงมณีกล่าว

ค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคหากใกล้ 0 แสดงว่ามีความเท่าเทียมกันมาก ใกล้ 1 แสดงว่าไม่เสมอภาคมาก และเราคำนวณการกระจายการถือครองที่ดินได้ 0.89 ขณะที่ค่านี้สำหรับการกระจายรายได้อยู่ที่ 0.5 แสดงว่าการถือครองที่ดินค่อนข้างกระจุกตัว

หากเราแบ่งกลุ่มของคนถือครองที่ดินตามขนาดการถือครองออกเป็น 5 กลุ่ม เราจะพบว่า กลุ่มที่มีที่ดินถือครองสูงสุด 20% แรกนั้นถือครองที่ดินมากกว่ากลุ่มที่ถือครองที่ดินต่ำสุด 20% ถึง  325 เท่า ขณะที่การกระจายรายได้นั้นห่างกันแค่ 11 เท่า นอกจากนี้กลุ่มที่ถือครองที่ดินสูงสุด 20% ถือครองที่ดินคิดเป็น 80% ของทั้งหมด

“แต่ถ้าแบ่งเป็น 10 กลุ่มเราจะพบว่า กลุ่มถือครองที่ดินมากสุด 10% แรกถือครองที่ดินไว้ 61% ของทั้งหมด จากที่เมื่อก่อนเรามักพูดว่า คนรวยสุด 10% แรกถือครองที่ดิน 90% ของทั้งหมด แต่นี่คือข้อมูลล่าสุด”

บุคคลธรรมดารายที่ถือครองที่ดินมากที่สุดในประเทศไทยนั้น ถือครองที่ดิน 600,000 กว่าไร่ แต่จากที่มีการทำข่าวแล้วระบุไปเลยว่าตระกูลไหนถือครองที่ดินเยอะที่สุดนั้น ยืนยันว่าข้อมูลที่นำมาคำนวณในงานวิจัยนี้เราไม่สามารถบอกได้ว่าคนคนนี้คือใคร เรารู้แต่ว่าคนคนนี้ถือครองที่ดินเท่าไร ข่าวนั้นคงมีการประติดประต่อในหลายๆ เรื่องแล้วออกมาแบบนั้น นักวิจัยบอกไม่ได้ว่าเขาเขียนถูกหรือไม่

“ข้อมูลตัวนี้ก็ยังไม่ค่อยคลีนมาก เพราะการเก็บข้อมูลบ้านเรายังไม่ได้เก็บโดยใช้เลขประจำตัวประชาชน มันจึงยัง error อยู่พอสมควร แต่เราไม่มีฐานข้อมูลที่ดีกว่านี้จึงต้องใช้ที่มีอยู่ ในอนาคตถ้ามีการเก็บข้อมูลที่ดีกว่านี้ก็จะได้ภาพที่ชัดเจนมากขึ้น”

หากดูการถือครองที่ดินของนักการเมืองจะพบว่า นักการเมืองไทยจะมีที่ดินถือครองมากที่สุดเฉลี่ย 71 ไร่ ดังนั้น จึงไม่แปลกที่การออกกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินอาจจะผ่านได้ยาก

หากดูที่ทิ้งร้างไม่ทำประโยชน์ ข้อมูลปี 2549 รวบรวมโดยกรมพัฒนาที่ดิน พบว่า ที่ดินทิ้งร้างมีประมาณ 7.5 ล้านไร่ คิดเป็นไม่ถึง 3% ของที่ดินทั้งประเทศ

ถ้าดูราคาประเมินที่ดิน 2551-2554 กับ 2555-2558 ราคาที่ดินจะเพิ่มประมาณร้อยละ 5 แต่หากเป็นกรุงเทพฯก็จะเป็นร้อยละ 10

ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง

เรื่องภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ที่มาของการเรื่องนี้เป็นเพราะการเก็บภาษีควรเก็บบน 3 ฐานคือ ฐานรายได้ ได้แก่ ภาษีเงินได้นิติบุคคล, บุคคลธรรมดา ภาษีจากฐานการบริโภค ได้แก่ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรสามิต ฐานทรัพย์สิน ในประเทศไทยไม่มีการเก็บภาษีส่วนนี้อย่างแท้จริงเลย เป็นการเก็บจากมูลค่าทรัพย์สินนั้นๆ การเก็บภาษีในปัจจุบันที่ใกล้เคียงกับภาษีบนฐานทรัพย์สินคือ ภาษีโรงเรียนและภาษีบำรุงท้องที่ ซึ่งปัจจุบันเป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่รายได้ส่วนนี้มีไม่ถึง 10% ของทั้งหมด

การที่เราไม่มีภาษีลักษณะนี้ทำให้ไม่เกิดการใช้ที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพเพราะเจ้าของไม่มีต้นทุนหรือมีก็ต่ำมาก เกิดการถือครองที่ดินที่ไม่เป็นธรรม

ร่างพ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เป็นกฎหมายใหม่ที่อยู่บนฐานภาษีทรัพย์สินอย่างแท้จริงและทำให้อปท.มีรายได้เพิ่ม ผลที่ตามมาจะทำให้เกิดการใช้ประโยชน์ในที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมากขึ้น และ “อาจจะ” ทำให้เกิดการกระจายในการถือครองที่ดินได้บ้าง

ทำไมต้องเสนอร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดิน

กฎหมายภาษีเดิมมีข้อบกพร่องอย่างไร? ภาษีโรงเรือนและที่ดิน เก็บจากโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ต่อเนื่องจากสิ่งปลูกสร้างนั้น การเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดิน ฐานภาษีจะเก็บบนฐานค่าเช่ารายปี อัตราร้อยละ 12.5 ข้อบกพร่องมีหลายอย่าง ภาษีนี้ไม่ได้คำนวณจากฐานความมั่งคั่ง แต่คำนวณจากค่าเช่า ในแง่หนึ่งอาจเป็นการเก็บซ้ำซ้อน เพราะค่าเช่าก็ต้องไปเสียภาษีเงินได้ด้วย รัฐเองเก็บภาษีโรงเรือนและสิ่งปลูกสร้างได้น้อยเพราะมีการยกเว้นภาษีจากที่เจ้าของอยู่เองหรือปิดเอาไว้ ทำให้ฐานในการจัดเก็บแคบ ค่ารายปีก็ไม่มีมาตรฐานเดียวกัน อยู่ที่ดุลยพินิจของเจ้าพนักงาน บทลงโทษก็ต่ำหากไม่เสียภาษี อัตราร้อยละ 12.5 ก็ค่อนข้างสูงทำให้คนอยากหลบเลี่ยง ส่วนภาษีบำรุงท้องถิ่นจะเก็บกับบุคคลหรือคณะบุคคลที่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ฐานภาษีจะเก็บจากราคาปานกลางที่ดิน ซึ่งเป็นราคาตั้งแต่ปี 2524 ซึ่งต่างจากมูลค่าที่แท้จริงค่อนข้างมาก

จากข้อบกพร่องเหล่านี้ก็เลยเป็นเหตุให้มีการเสนอร่างพ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และจะยกเลิกภาษีโรงเรียนและภาษีบำรุงท้องที่ สาระสำคัญของร่างพ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ผู้เสียภาษีคือ เจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ผู้จัดเก็บและรายได้จะเป็นของอปท. ตัวฐานภาษีจะคำนวณจากที่ดินและสิ่งปลูกสร้างโดยดูจากราคาประเมิน รวมถึงสิ่งปลูกสร้างที่เป็นห้องชุดด้วย กรมธนารักษ์จะมีการประเมินราคาทุนทรัพย์ต่างๆ มีการยกเว้นการจัดเก็บภาษีที่ดินบางประเภท ส่วนใหญ่เรารู้ๆ อยู่แล้วว่าไม่ได้มีการจัดเก็บภาษี

อัตราการเก็บมี 3 อัตรา สำหรับที่ดินการเกษตรจะต่ำสุด ไม่เกินร้อย 0.05 ของฐานภาษี ที่อยู่อาศัยไม่เกินร้อยละ 0.1 ส่วนการใช้ประโยชน์อย่างอื่นก็ไม่เกินร้อยละ 0.5 จุดเน้นคือ ที่ดินที่ทิ้งไว้รกร้างว่างเปล่า จะเก็บในอัตราสูงสุดคือ 0.5 ของฐานภาษี หากอีก 3 ปีไม่ทำประโยน์อีกจะเก็บเพิ่มขึ้น 1 เท่าตัวจนชนเพดานที่ 2% เมื่อคณะกรรมการกลางกำหนดอัตราภาษีแล้วว่าเป็นเท่าไร ถ้าอปท.ไหนคิดว่าต้องการเงินมากกว่านี้ก็สามารถจัดเก็บที่สูงกว่าได้ แต่ต้องไม่เกินเพดานร้อยละ 0.1

อัตราที่กล่าวมาอยู่ในร่างพ.ร.บ.นี้ผ่านกฤษฎีกาและครม.แล้วสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ แต่ยุบสภาเสียก่อน รัฐบาลชุดใหม่ไม่ได้ยืนยันร่างก็ตกไป สมัยของยิ่งลักษณ์ มีการให้สำนักงานเศรษฐกิจการคลังไปทบทวนร่างกฎหมายนี้ ต่อมาในช่วงเดือนกันยายน 2555 ข่าวระบุว่าสำนักงานเศรษฐกิจการคลังได้ปรับปรุงบางเรื่อง เช่น เพิ่มเพดานภาษีพื้นที่ทำเกษตรจากเดิมร้อยละ 0.05 เป็น 0.1 ส่วนที่อื่นๆ ไม่ใช่เกษตรและที่อยู่อาศัยเพิ่มเป็น 2% สำหรับที่รกร้างว่างเปล่า ปีแรก จัดเก็บร้อยละ 0.4 แต่เพดานอยู่ที่ร้อยละ 2 เท่าเดิม ส่วนการลดหย่อนภาษีมีการลดหย่อนให้คนไม่ร่ำรวย เกณฑ์เดิมคือ ขนาดพื้นที่ไม่เกิน 50 ตร.วา และไม่เกิน 50 ตารางเมตรสำหรับห้องชุด หรือเกณฑ์ราคาไม่เกิน 1 ล้านบาท แต่สำนักงานเศรษฐกิจการคลังปรับเกณฑ์ลดหย่อนเหลือเป็นเกณฑ์มูลค่าเพียงอย่างเดียว นอกจากนี้ยังมีการทบทวนขอให้ตัดการจัดสรรเงินภาษีที่ได้ 2% ให้ธนาคารที่ดินเพราะเงินนี้เป็นเงินท้องถิ่น อาจขัดการกระจายอำนาจ

หากดูต่างประเทศ จะพบว่า เขาจะเก็บภาษีทรัพย์สินได้ค่อนข้างเยอะ คิดได้เป็นร้อยละ 4 ของภาษีทั้งหมด ส่วนประเทศกำลังพัฒนาจะเก็บได้ร้อยละ 2 ของภาษีทั้งหมด

ประเด็นวิเคราะห์สำหรับร่างพ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตัวนี้ จะเห็นว่า มันเป็นการจัดเก็บภาษีตามหลักการความสามารถในการจ่าย ทำให้เกิดกระบบภาษีที่เป็นธรรมมากขึ้น ภาษีที่ดินนี้ยังสามารถเพิ่มรายได้ให้อปท. และไม่มีลักษณะอัตราภาษีแบบถดถอยเหมือนภาษีบำรุงท้องที่ ช่วยเสริมการกระจายอำนาจทางการคลัง และน่าจะทำให้เพิ่มประสิทธิภาพการใช้ที่ดิน ส่วนว่าจะช่วยกระจายการถือครองที่ดินได้มากน้อยแค่ไหน ถ้าดูจากการเพิ่มขึ้นของราคาในแต่ละปี อัตราภาษีในร่างนี้สูงสุดอยู่แค่ 2% จึงไม่น่าจะทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินได้มากนัก

จากปัญหาที่ดินในไทยทำให้ภาคประชาชนนำเสนอกฎหมายหลายฉบับคือ ธนาคารที่ดิน, ภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้า, สิทธิชุมชนหรือโฉนดชุมชน รวมถึงกองทุนยุติธรรม ทั้งหมดเชื่อมโยงกันเพราะปัญหาที่ดินในประเทศไทยสะสมมานานและมีความซับซ้อน

หากเราดูประวัติศาสตร์การปฏิรูปที่ดินในต่างประเทศ เราจะพบมาตรการหลายอย่างไม่ว่าจะเป็นการจำกัดการถือครอง การเวนคืนที่ดิน แต่หากจะนำมาใช้ในยุคปัจจุบันคงเป็นไปไม่ได้ ไม่สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจในปัจจุบัน จึงจำต้องอาศัยกลไกอื่นที่อาจต้องอาศัยกลไกตลาดเข้ามาด้วย รายรับจากภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้าส่วนหนึ่งจะสบทบที่ธนาคารที่ดิน โดยธนาคารที่ดินจะเป็นตัวกลาง คนที่มีที่ดินแล้วไม่ได้ทำประโยชน์อาจจะมาฝากไว้ที่ธนาคารที่ดินแล้วคนที่ไม่มีที่ดินทำกินก็สามารถเข้ามาตรงนี้ได้ รวมทั้งทำหน้าที่ซื้อที่ดินเอกชนแล้วให้ผู้ด้อยโอกาสหรือผู้ต้องการที่ดินทำกินเข้ามาเช่าหรือเช่าซื้อ ทำให้เกษตรกรมีโอกาสมีที่ดินทำกิน เป็นการแก้ปัญหาในลักษณะที่เป็นที่เอกชน แต่ร่างพ.ร.บ.สิทธิชุมชนจะจัดการที่ดินที่เป็นของรัฐที่มีคนอาศัยอยู่ในเขตเหล่านั้นอยู่แล้วเป็นจำนวนมาก เป็นการรับรองสิทธิชุมชน ทำอย่างไรให้ชุมชนมีสิทธิในการจัดการ ปกป้องทรัพยากร และป้องกันการบุกรุกป่าเพิ่มขึ้น อีกร่างคือ พ.ร.บ.กองทุนยุติธรรม ทำให้คนจนเข้าถึงกองทุนยุติธรรม เวลาที่ถูกดำเนินคดี เงินประกันตัว หรือเงินช่วยเหลือเยียวยากรณีที่ไม่ผิด จึงมีการเสนอเป็นชุดร่างพ.ร.บ.ที่น่าจะสามารถแก้ปัญหาที่ดินที่เกิดขึ้นในประเทศไทยได้

วิโรจน์ กล่าวเสริมว่า ปัญหาที่ดินรกร้างว่างเปล่าไม่ใช่เรื่องเลวร้ายในตัวของมันเอง แต่จะเลวร้ายหากอยู่คู่กับเรื่องการกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน แต่การเก็บภาษีที่รกร้างในอัตราที่สูงอาจจะไม่ได้ช่วยตรงนี้มาก เพราะสามารถทำประโยชน์โดยปลูกพืชได้ไม่ยาก  นอกจากนี้ การไปกดดันเจ้าของที่ดินทุกรายไม่ให้ปล่อยที่ดินรกร้างว่างเปล่าเลยก็อาจส่งผลเสียได้เช่นกัน เพราะบางกรณีที่รกร้างก็มีประโยชน์ในระบบนิเวศน์ และถ้าหากสมมติให้ทุกคนต้องปลูกพืชกันทุกตารางนิ้วคงเกิด oversupply ของผลผลิตด้านการเกษตรและมีปัญหาราคาและปัญหาสิ่งแวดล้อมมากกว่านี้ เช่น ถ้ามีการใช้ยากำจัดศัตรูพืชเพิ่ม  ดังนั้น การที่คนตีปี๊บเรื่องที่ดินรกร้างว่างเปล่า โดยตัวมันเองอาจไม่ใช่ประเด็น แต่ที่ดินรกร้างว่างเปล่าที่มาพร้อมการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินต่างหากที่จะเป็นประเด็น

ส่วนที่ว่าร่างกฎหมายนี้จะมีโอกาสเกิดในรัฐบาลนี้ได้ไหม คิดว่าก็มีโอกาสเกิด โดยเฉพาะภาษีที่ดินไม่ได้เสนอให้เก็บจากทุกคนทุกกลุ่มถ้วนหน้า โดยค่อนข้างแน่นอนว่าจะมีการยกเว้นในส่วนที่ดินของรัฐและสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ดังนั้นเรื่องนี้อาจเป็นเรื่องหนึ่งที่หลายคนซึ่งอยากปฏิรูปก่อนเลือกตั้งรวมถึงทหารก็อาจจะเห็นด้วย แม้กระทั่งในยุครัฐบาลพลเรือนก็อาจเป็นไปได้เหมือนกัน กรณีรัฐธรรมนูญ 2540 หลายคนมองว่าตัดอำนาจนักการเมืองไปเยอะแต่เมื่อมีแรงกดดันมากนักการเมืองก็ยังโหวตให้ ดังนั้นไม่ว่ารัฐบาลพลเรือนหรือ คสช. กฎหมายภาษีที่ดินก็มีโอกาสเกิดได้ อย่าง คสช. ก็มีแนวคิดแบบทหารคือการจัดระเบียบ เขาจึงอาจมองว่าภาษีที่ดินก็เป็นเครื่องมืออันหนึ่งที่อาจมาจัดระเบียบนักการเมืองได้ เพราะนักการเมืองก็เป็นผู้ถือครองที่ดินรายใหญ่ ขณะที่รัฐบาลเลือกตั้ง อย่างกรณีคุณกรณ์ จาติกวณิชย์ ก็เคยพูดขอเครดิตว่าเรื่องนี้ทำตั้งแต่รัฐบาลประชาธิปัตย์ นักการเมืองก็อาจจะมองว่าเป็นจุดขายเหมือนกันและอัตราภาษีที่พูดกันก็ไม่ได้เป็นอัตราที่สูงมากนัก ถ้าเทียบสองตัวระหว่างภาษีที่ดินกับภาษีมรดก ประชาธิปัตย์คงเลือกภาษีที่ดินมากกว่า ร่างกฎหมายที่ผลักดันยากกว่าคือเรื่องโฉนดชุมชน  ในกรณีคลองโยงอาจเป็นกรณีเฉพาะเพราะมีอาจารย์ประภาส ปิ่นตบแต่ง แต่ในหลายพื้นที่ที่เคยไปดูพบว่าชุมชนมีความขัดแย้งที่ชัดเจนกับรัฐ ทำให้เดินหน้าไปได้ยากเพราะถูกต้านโดยเจ้าหน้าที่รัฐในพื้นที่นั้นเอง

ดวงมณีกล่าวว่า แม้พล.อ.ประยุทธ์จะพูดหลายครั้งเรื่องภาษีที่ดิน แต่ก็ยังวางใจไม่ได้ เพราะอยู่ที่การจัดลำดับความสำคัญว่าจะเอาอะไรเข้าไปก่อนหลังในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.)

ที่มา : ประชาไท วันที่ 12 ก.ย. 2557