เปิดงานวิจัย “ความเฟื่องฟูและความตกต่ำของขบวนการสิทธิชุมชน”

สมชาย ปรีชาศิลปกุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ได้นำเสนองานวิจัยในเบื้องต้น ว่างานชิ้นนี้อยากลองพิจารณาถึงความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในขบวนการสิทธิชุมชน โดยเฉพาะเรื่องดิน-น้ำ-ป่า ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา โดยอาจนับตั้งแต่งานวิจัยเรื่องป่าชุมชน ของอาจารย์เสน่ห์ จามริก และอาจารย์ยศ สันตสมบัติ ที่ตีพิมพ์ในปี 2536 ที่ถือเป็นงานวิจัยที่เป็นปฏิบัติการทางสังคมและเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญ

งานนี้อยากจะลองดูว่ามันเกิดอะไรขึ้นในช่วงทศวรรษ 2550 ในการพูดถึงขบวนการสิทธิชุมชน ดูเหมือนว่าจะแผ่วลง เมื่อเทียบกับทศวรรษ 2540 ซึ่งอาจถือเป็นจุดสูงสุดของขบวนการนี้ ส่วนในทศวรรษนี้ดูเหมือนกำลังมีการเปลี่ยนไปสู่สิ่งที่เรียกว่า “ชนบทศึกษา” โดยเป็นการศึกษาชนบทที่กว้างขวางกว่าเรื่องสิทธิชุมชน ประเด็นที่อยากลองเสนอคือเราเห็นอะไรบ้างในสองทศวรรษที่ผ่านมา  

คำถามในการศึกษานี้คือ ขบวนการเคลื่อนไหวเรื่องสิทธิชุมชนได้สร้างความเปลี่ยนแปลงให้เกิดขึ้นในแง่มุมใดบ้าง อย่างไรในรอบสองทศวรรษที่ผ่านมา และการพูดถึงสิทธิชุมชน ภายใต้สถานการณ์ปัจจุบันที่มีความเปลี่ยนแปลงอย่างกว้างขวางจะต้องมีการปรับตัวหรือไม่ อย่างไร โดยงานเน้นไปที่ขบวนการเคลื่อนไหวเรื่องดิน-น้ำ-ป่า หรือเรื่องป่าชุมชน เพราะขบวนการนี้ถือเป็นจุดตั้งต้นของการสถาปนาเรื่องสิทธิชุมชนในสังคมไทย

สมชายได้แบ่งเนื้อหาการนำเสนอเป็นห้าเรื่องใหญ่ๆ คือส่วนที่หนึ่ง สิทธิชุมชนสถาปนา ซึ่งดูว่าความคิดเรื่องสิทธิชุมชนเข้าไปมีอิทธิพลต่อสถาบันการเมืองที่สำคัญๆ อย่างไรบ้าง สอง คือ การปรับตัวของกลไกรัฐเป็นอย่างไรบ้าง สาม คือความเปลี่ยนแปลงของขบวนการเคลื่อนไหวเรื่องสิทธิชุมชน สี่ คือการเคลื่อนไหวเรื่องสิทธิชุมชนมีผลต่อสถาบันตุลาการอย่างไรบ้าง ส่วนที่ห้า เป็นการลองสรุปว่าท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงในปัจจุบัน เราควรจะคิดถึงสิทธิชุมชนต่อไปอย่างไร

ประเด็นแรก สิทธิชุมชนสถาปนา หมายความว่าแนวคิดเรื่องสิทธิชุมชน ในท่ามกลางการเคลื่อนไหวและผลักดันทั้งในแง่ของความรู้และปฏิบัติการจริง มันขยายตัวและได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางในสถาบันที่สำคัญในสังคมไทย นับตั้งแต่ปี 2540 เราจะเห็นการสถาปนาความสำคัญในรัฐธรรมนูญ 2540 ที่เกิดขึ้นภายใต้กระแสชุมชนนิยมและเสรีนิยม มาถึงรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งเป็นแบบไม่เป็นประชาธิปไตยเท่าไร เราจะพบการสถาปนาความคิดเรื่องสิทธิชุมชนเอาไว้ หมายความว่าไม่ว่าบรรยากาศการเมืองแบบไหนก็ตาม สิทธิชุมชน ในแง่ของความหมายในระดับกว้าง ได้ถูกปักลงในรัฐธรรมนูญแน่ๆ มันไม่อาจถูกปฏิเสธได้

หรือในแนวนโยบายรัฐบาลชุดต่างๆ ก็ต้องหยิบเอาสิทธิชุมชนไปไว้เป็นส่วนหนึ่งในนโยบาย เป็นจริงหรือไม่ ค่อยเถียงกันอีกที แต่มันได้กลายเป็นสิ่งที่มีความสำคัญ ไม่ว่ารัฐบาลแบบใด เป็นประชาธิปไตยหรือไม่ นโยบายที่แถลงต่อรัฐสภา ทั้งหมดต้องพูดถึงนโยบายเรื่องสิทธิชุมชน หรือจากงานของ Shinichi Shigetomi (2013) ที่ไปดูในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติของไทย ก็พบว่าคำว่า “ชุมชน” เพิ่มขึ้นอย่างกว้างขวางตั้งแต่แผนพัฒนาฯ ในปี 2540 เป็นต้นมา

กล่าวได้ว่าโดยภาพรวม ในเชิงการเมืองระดับกว้างและระดับนโยบาย สิทธิชุมชนได้สถาปนาความชอบธรรมหรือปักหลักลงไปในสังคมไทย ในสถาบันการเมืองและสถาบันที่ผลิตนโยบายสำคัญ อย่างปฏิเสธไม่ได้ โดยในอนาคตต่อไป ก็น่าจะเป็นสิ่งที่ยังเห็นอยู่

ประเด็นที่สอง แม้จะมีการสถาปนาความชอบธรรมในระดับนโยบาย แต่คำถามคือมันลงมาสู่การปรับตัวของหน่วยงานรัฐมากน้อยขนาดไหน โดยแม้ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 จะรับรองสิ่งที่เรียกว่าสิทธิชุมชนเอาไว้ แต่เราพบว่าตัวกฎหมายไม่ได้เปลี่ยนแปลง โดยเฉพาะตัวกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ หน่วยงานรัฐต่างๆ ยังคงมีอำนาจเฉกเช่นเดิม

แม้จะมีการปรับตัวเกิดขึ้นในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะในระดับพื้นที่ เจ้าหน้าที่รัฐจำนวนมากตระหนักถึงการมีอยู่จริงของสิทธิชุมชน ที่ชาวบ้านทำและใช้ มีโครงการของหน่วยงานรัฐเกิดขึ้น เช่น โครงการป่าชุมชนของกรมป่าไม้ แต่แน่นอนว่ามีความแตกต่างจากข้อเสนอของขบวนการชาวบ้านแน่ๆ แต่มันก็สะท้อนให้เห็นว่าในระดับปฏิบัติการ ได้เกิดความเปลี่ยนแปลงบางอย่างเกิดขึ้น แต่ตัวโครงสร้างของหน่วยงานรัฐหรือตัวกลไกของรัฐ ไม่สู้จะมีความเปลี่ยนแปลงมากเท่าไร

นอกจากนั้น ในท่ามกลางการเคลื่อนไหวเรื่องป่าชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ได้ขยายตัวขึ้นอย่างกว้างขวาง ดูจากทั้งอำนาจหน้าที่และงบประมาณ ถือเป็นการเปลี่ยนกลไกของรัฐที่สำคัญอันหนึ่ง แต่ดูเหมือนว่าขบวนการเคลื่อนไหวเรื่องสิทธิชุมชนในช่วงที่ผ่านมา ไม่ค่อยให้ความตระหนักหรือสนใจต่อเรื่องนี้ แต่คณะวิจัยพบจากการได้คุยกับหลายๆ แห่ง ว่าคนในท้องถิ่นมีความคาดหวังต่ออปท.เพิ่มสูงขึ้น โดยเฉพาะในอปท.หลายแห่ง ที่ผ่านช่วงการขุดคลองทำถนนไปแล้ว

ส่วนในหน่วยงานอื่นๆ พบว่าหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องโดยตรง ไม่มีการปรับตัวในเชิงมิติทางกฎหมายมากเท่าไร แต่มีหน่วยงานอื่นๆ ที่ดูเหมือนตระหนักเรื่องนี้ เช่น รัฐสภา, คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน, คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย แต่ก็ยังไม่มีพลังผลักดันมากพอให้เกิดความเปลี่ยนแปลง และยังไม่เห็นความพยายามอย่างจริงจังในการผลักดันเรื่องพวกนี้

ประเด็นที่สาม การเปลี่ยนแปลงในขบวนการเคลื่อนไหวที่สำคัญ คือจากเดิมที่เห็นว่าคำตอบในเรื่องสิทธิชุมชนอยู่ที่รัฐสภา ไปสู่การเห็นว่าคำตอบอยู่ที่องค์กรท้องถิ่น 

หลัง 2540 เป็นต้นมา พอสามารถสถาปนาในรัฐธรรมนูญ ให้ความชอบธรรมกับชาวบ้านในการเคลื่อนไหวและใช้อธิบายกับชุมชน รวมทั้งมีการสร้างเครือข่ายที่เข็มแข้ง แต่ว่าก็มีปัญหาคือรัฐธรรมนูญไม่ก่อให้เกิดผลในทางปฏิบัติ ยังคงมีการประกาศเขตป่าอนุรักษ์ มีการดำเนินคดีชาวบ้าน และหลายคดีก็ทำให้เห็นว่าสิทธิชุมชนนั้นไม่เป็นผล เช่น คดีพะตีมงคล (2544) ที่มีการสู้เรื่องสิทธิชุมชน คำตัดสินของศาลเชียงใหม่ไม่ตอบคำตอบถามเรื่องสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญ แม้จะมีการต่อสู้ในเรื่องนี้ตาม

สิ่งที่เห็นในทศวรรษ 2540 ทำให้เกิดการเดินหน้าไปสู่รัฐสภา โดยพ.ร.บ.ป่าชุมชนคือยุทธศาสตร์ร่วม และคาดหวังว่ามันจะเปิดประตูไปสู่ประเด็นอื่นๆ การสามารถล่ารายชื่อเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภา 50,000 ชื่อในทศวรรษที่แล้ว แสดงให้เห็นพลังของขบวนการนี้อย่างสำคัญ แต่เมื่อรัฐบาลทักษิณหมดวาระไป ในปี 2548 ร่างกฎหมายก็ตกไป และช่วงสนช.ภายหลังรัฐประหาร แม้จะมีการหยิบร่างกฎหมายขึ้นมาให้ความเห็นชอบ แต่ศาลรัฐธรรมนูญก็ตัดสินให้ตกไปจากปัญหาองค์ประชุมไม่ครบ และเป็นช่วงที่มีความขัดแย้งว่าภายใต้สภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ควรเสนอให้มีกฎหมายเข้าไปหรือไม่

ช่วงนี้เป็นทศวรรษของการที่จะเดินหน้าไปสู่รัฐสภา โดยหวังว่าคำตอบจะอยู่ที่นั่น แต่ระยะเวลาที่ยาวนานนี้ คนที่เคลื่อนไหวเรื่องนี้เริ่มตระหนักว่าการเปลี่ยนอำนาจในเชิงปฏิบัติการ ไม่ใช่เรื่องง่ายๆ และเงื่อนไขทางการเมืองหลัง 2549 ก็ทำให้ขบวนการที่เคยเกาะเกี่ยวกัน มันสลายออกจากกัน

ในสภาพเช่นนี้ สิ่งที่เราเห็นก็คือว่าคำตอบเริ่มกลับมาที่ท้องถิ่น เครือข่ายในระหว่างชุมชนอ่อนแรงลง ไม่มีการทำงานในเชิงที่เป็นยุทธศาสตร์ร่วมเหมือนตอนแรก ขณะเดียวกันเอ็นจีโอก็เผชิญปัญหาเรื่องแหล่งทุนและเงื่อนไขทางการเมือง สิ่งที่เราเห็นคือถ้าชุมชนไหนเข้มแข็ง จะหันไปยึดหรือใช้ อปท. ให้เป็นเครื่องมือในการออกกฎเกณฑ์หรือข้อบัญญัติในการรับรองสิทธิต่างๆ บางทีก็ทำได้สำเร็จในที่ๆ มีชุมชนค่อนข้างเข้มแข็ง แต่ส่วนนี้เป็นข้อยกเว้นมากๆ ไม่ได้เป็นสิ่งที่เห็นอย่างกว้างขวาง

ประเด็นที่สี่ ในส่วนของตุลาการตอบอย่างไรกับเรื่องสิทธิชุมชนนี้ โดยในช่วงทศวรรษ 2540 การต่อสู้ในเรื่องสิทธิชุมชนเป็นไปในลักษณะ “คดียุทธศาสตร์” คือสู้ในลักษณะเป็นขบวน ไม่ได้สู้แบบชาวบ้านคนใดคนหนึ่ง เราเห็นนักวิชาการตบเท้าไปคุยกับผู้พิพากษา มีความร่วมมือระหว่างชุมชน องค์กรเอกชน นักวิชาการ การเคลื่อนไหวทางกฎหมายและทางสังคมไม่ได้แยกกันเดิน แต่เดินไปด้วยกัน ถึงแม้คำตัดสินของศาลจะปฏิเสธไม่รับรองสิทธิชุมชน แต่ช่วงเวลานั้น ศาลต้องตอบคำถามอะไรมากพอสมควรต่อแวดวงทางกฎหมาย แต่ทั้งศาลยุติธรรมและศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ให้ความสำคัญหรือไม่รับรองให้กับสิทธิชุมชนท้องถิ่น คำวินิจฉัยช่วงนี้มีลักษณะปฏิเสธหรือไม่ยอมรับสิทธิชุมชน

จนในทศวรรษ 2550 ขบวนการสิทธิชุมชนเปลี่ยนไปจากเดิม จากการสู้ในเชิงรุกกลายเป็นการถอยมาในเชิงตั้งรับ แล้วสู้แบบเป็นปัจเจกชน ที่ไม่มีขบวนการทางสังคมขับเคลื่อนนัก ที่ไหนถูกจับ ก็มีทนายประชาชนเข้าไปช่วยแบบเป็นรายปัจเจก แล้วสู้แบบตั้งรับ เพื่อให้พ้นจากความผิดเป็นส่วนใหญ่  

ในทางกฎหมาย ช่วงนี้มีการพูดถึงเรื่องสิทธิชุมชนในคำพิพากษาศาล แต่ก็มีแค่ในบางระดับ โดยถ้ามีการโต้แย้งในเรื่องสิทธิอำนาจเหนือในการจัดการทรัพยากร มีแนวโน้มที่ส่วนใหญ่ศาลจะไม่ยอมรับ แต่ถ้าพูดถึงการเข้าไปมีส่วนร่วมหรือการเข้าไปกำกับ อันนี้ศาลจะยอมรับ และพบว่าในคดีอื่นๆ ที่อ้างถึงสิทธิชุมชน เช่น คดีมาบตะพุด ไม่ได้เป็นการอ้างถึงสิทธิชุมชน ในฐานะสิทธิอำนาจเหนือในการจัดการทรัพยากร แบบที่ชาวบ้านอ้าง แต่เป็นการอ้างถึงในการเข้าไปกำกับ ควบคุม และตรวจสอบ โดยแบบนี้มีแนวโน้มจะถูกรับรอง

ในส่วนสุดท้าย คำถามสำคัญ คือเราจะเผชิญหน้ากับความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในปัจจุบันอย่างไร  ทั้งในเชิงโครงสร้าง ขบวนการป่าชุมชนได้สถาปนาความคิดเรื่องสิทธิชุมชนลงในสถาบันการเมืองสำคัญได้ แต่ไม่สามารถสร้างความเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างที่เป็นปฏิบัติการและระบบกฎหมายได้ โดยจากการลงพื้นที่วิจัยมีข้อสังเกตว่านโยบายของเจ้าหน้าที่รัฐที่เข้มงวดต่อชาวบ้านดูเหมือนจะน้อยลง แต่ในบางพื้นที่ที่มีบุกรุกพื้นที่ป่า แล้วปลูกข้าวโพด เจ้าหน้าที่รัฐไม่ได้ไปดีลกับชาวบ้าน แต่สิ่งที่ทำคือไปคุยกับผู้จัดการบริษัทเอกชน ที่ส่งเสริมปลูกพืชการเกษตรว่าจะแก้ปัญหานี้อย่างไร

หน่วยงานรัฐเองก็ตระหนักว่าปัญหาที่ชาวบ้านปลูกข้าวโพดนั้นเป็นปลายทาง หน่วยงานรัฐระดับปฏิบัติการพยายามจะปรับตัวกับความเปลี่ยนแปลง หรือทำอะไรบางอย่าง แต่ถามว่ามันจะเท่าทันกับความเปลี่ยนแปลงขนาดไหน สมชายเห็นว่าเป็นไปได้ยาก

ส่วนในแง่บริบททางสังคม เครือข่ายแต่ละฝ่ายอ่อนแรง หรือการขยายตัวของอปท.ในด้านต่างๆ มากขึ้น รวมทั้งความท้าทายใหม่ๆ ทางภาคเหนือ เราเห็นการขยายตัวอย่างกว้างขวางของพืชเศรษฐกิจ พืชเชิงพาณิชย์ รวมทั้งทัศนคติของชุมชนและชาวบ้านต่อการพัฒนาและความคาดหวังต่ออปท. เปลี่ยนแปลงไป  คำถามคืออุดมการณ์สิทธิชุมชนที่เคยเป็นมา ยังสามารถเท่าทันความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในห้วงเวลาปัจจุบันได้หรือไม่ จะปรับตัวอย่างไร จะอิงกับอะไรต่อไป

ในเวทีช่วงต่อมาได้เปิดโอกาสให้แขกรับเชิญและผู้ฟังได้ร่วมเสนอความคิดเห็นต่อร่างงานวิจัย

เพิ่มศักดิ์ มกราภิรมย์ นักวิชาการ ได้เสนอว่าอยากให้วิเคราะห์ลึกมากขึ้น ว่าเหตุใดถึงไม่มีการเปลี่ยนแปลงในหน่วยงานของรัฐ ไม่เปลี่ยนเลยโดยสิ้นเชิงหรือมีความพยายามเปลี่ยน โดยตนเห็นว่าในระดับล่างมีความพยายามเคลื่อนไหว เสนอแนวคิดใหม่ๆ ขึ้นไป แต่ว่าขึ้นไปไม่ได้

เรื่องที่สอง ทำไมถึงมีการเคลื่อนไหวมากขึ้นในกลุ่มอปท. อาจต้องวิเคราะห์ในส่วนโครงสร้างองค์กรอิสระพอสมควร เช่น การให้ทุนของสสส. ที่มีบทบาทค่อนข้างมาก ทั้งการให้ทุนเรื่องการกระจายอำนาจ และการสร้างศักยภาพของอปท. ทำให้อปท.หยิบประเด็นเรื่องทรัพยากรและสิทธิชุมชนขึ้นมาเล่น และตนเห็นแย้งในกรณีที่เห็นว่าเอ็นจีโอไม่เข้าไปหนุนอปท. เพราะมีกลุ่มเอ็นจีโอสายพัฒนาที่เข้าไปทำงานด้านนี้อยู่เหมือนกัน

ในเรื่องของตุลาการกับสิทธิชุมชน ตนเชื่อว่าต้องมีระยะการเปลี่ยนผ่านพอสมควร ถ้าเราคิดว่าเกิดรัฐธรรมนูญ 2540 แล้วจะเปลี่ยนเลย หรือ 50 แล้วเปลี่ยนเลย มันอาจจะเป็นการวิเคราะห์ด้วยกรอบที่แข็งเกินไป ตนยังถือว่าช่วงนี้น่าจะเป็นระยะเปลี่ยนผ่านอยู่ โดยมีหลายกรณี เช่น กรณีที่ตาก หรือราไวย์ ที่เริ่มเห็นว่าประเด็นสิทธิชุมชนได้รับการยอมรับ หรือบางกรณีก็มีการพลิก เช่น กรณีที่ประจวบฯ ที่ศาลชั้นต้นรับ แต่ศาลอุทธรณ์ไม่รับ และภายในกระบวนการยุติธรรมเองก็มีการต่อสู้ดิ้นรนเหมือนกัน ซึ่งอาจต้องวิเคราะห์แยกในแต่ละสายของกระบวนยุติธรรม

ส่วนเรื่องการต่อสู้สิทธิชุมชนที่มีลักษณะปัจเจกมากขึ้น ตนอยากให้ศึกษากรณีเทือกเขาบรรทัด กรณีประจวบฯ กรณีคอนสาร กรณีสวนปาล์มที่กระบี่-สุราษฏร์ หรือกรณีที่ดินที่เชียงใหม่-ลำพูน กรณีเหล่านี้เข้าใจว่ายังเป็นความพยายามต่อสู้ในเชิงสถาบัน ในเชิงเครือข่ายอยู่ ซึ่งไปไกลกว่าในเชิงปัจเจก ปัจเจกบุคคลอาจจะมีบ้างในบางกรณี ในช่วงปัจจุบันจึงมีได้ทั้งสองแบบการต่อสู้

เดโช ไชยทัพ นักพัฒนาเอกชน ตั้งคำถามว่าในเชิงเนื้อหา แนวคิดที่กำกับสิทธิชุมชน ยังเป็นแนวคิดเศรษฐกิจพอเพียงหรือเศรษฐกิจยังชีพอยู่หรือไม่ หรือเป็นเครื่องมือในการใช้เพื่อปรับตัวสู่ระบบเศรษฐกิจสมัยใหม่ได้ เรื่องนี้อาจทำให้เห็นพัฒนาการว่าตอนแรกเริ่มแนวคิดสิทธิชุมชนโดยผ่านเศรษฐกิจพอเพียง ดูผ่านร่างกฎหมายป่าชุมชน ที่เขียนทำนองว่าการใช้ประโยชน์ให้เป็นไปเพื่อการยังชีพเท่านั้น แต่ในตอนนี้ แค่นั้นมันไม่เพียงพออีกแล้ว คำถามคือแนวคิดสิทธิชุมชนที่จะเอาไปใช้ในปัจจุบัน จะตอบสนองต่อเศรษฐกิจสมัยใหม่อย่างไร

ประเด็นที่สอง คือเวลาพูดถึงสิทธิชุมชน มันเหมือนกับการปฏิเสธสิทธิปัจเจกหรือสิทธิของรัฐ แต่จริงๆ ในทางปฏิบัติ มันผสมผสานกัน การนำแนวคิดสิทธิชุมชนไปใช้ โดยเฉพาะเรื่องการจัดการทรัพยากรชุมชนเพียงอย่างเดียวไม่สามารถจัดการได้ โดยเฉพาะระบบสังคมที่เป็นปัจเจกมากขึ้น ตรงนี้จำเป็นต้องมีพลวัตของมันในการปฏิบัติการ หลายกรณีการใช้สิทธิชุมชนเชิงเดี่ยวไปจัดการคงจะไม่เพียงพอแล้ว

อรรถจักร สัตยานุรักษ์ นักวิชาการ ให้ความเห็นว่าด้านหนึ่งสิทธิชุมชนคลุมเครือ และนักกฎหมายจำนวนหนึ่งที่อยู่ในรัฐ ซึ่งรองรับสิทธิเพียงสองด้าน คือสิทธิปัจเจกและสิทธิของรัฐ ทำให้สิทธิชุมชนถูกตีความว่าเป็นสิทธิที่จะเข้าไปล่วงละเมิดสิทธิสองอันนี้  ส่วนที่ชนะในคดีบางกรณี มันเป็นส่วนปลีกย่อย แต่ตัวหลัก ถ้าไม่เปลี่ยนแนวคิดเรื่องระบอบทรัพย์สิน (regime of property) ก็จะเจอกับตุลาการที่ไม่เป็นธรรมต่อไป

ตนเห็นด้วยว่าตั้งแต่กำเนิดแล้ว สิทธิชุมชนในเมืองไทยมีความหมายอยู่ในกลุ่มวัฒนธรรมชุมชน ทำให้ตัวขอบเขตไม่ขยับ และนึกไปว่าสิทธิชุมชนแบบนี้เป็นสารัตถะที่คงที่ แต่ถ้าดูในประวัติศาสตร์ การปะทะกันระหว่างระบอบทรัพย์สินแบบต่างๆ มีปฏิสัมพันธ์กันตลอด common property regime ไม่เคยคงที่ แต่ยืดบ้าง หดบ้างตลอดเวลา หลังปี 2540 เอ็นจีโอและพวกเราทั้งหมด กระโดดเข้าไปสมาทานสิ่งที่เรียกว่าสิทธิชุมชน โดยไม่ทันตระหนัก หรือตระหนักแต่ใช้เป็นยุทธวิธี ซึ่งการยึดอันนี้ทำให้เราไม่สามารถจะเบียดเข้าไปในกฎหมายที่เป็นเชิงปฏิบัติการได้ โดยถ้าเราคิดถึง ownership function และ management function แยกกันอย่างชัดเจนในแต่ละเรื่อง ตนคิดว่าน่าจะผลักดันไปได้

นอกจากนั้น ชาวบ้านที่ร่วมเคลื่อนไหวในเรื่องนี้ จำนวนมากใช้แนวคิดสิทธิชุมชน ในเงื่อนไขของการที่ถูกจับกุมหรือถูกขับไล่จากรัฐ แต่ทันทีที่เขาสามารถยันได้เมื่อไร เขาก็เอาสิ่งที่ยันได้นั้น ไปแบ่งกันเป็นสมบัติปัจเจก เอ็นจีโอและนักวิชาการกลายเป็นผู้ที่ถูกชาวบ้านผู้ชาญฉลาดปั่นหัวเสียเอง  การคิดถึงสิทธิชุมชนในตอนนี้ จึงจำเป็นต้องคิดถึงว่าจะนิยามสิทธิชุมชนใหม่อย่างไร อาจต้องขยับจาก community property regime ไปสู่ common property regime ซึ่งมีความหมายไม่ตรงกัน

ในระดับชุมชนชาวบ้าน ตนคิดว่าชาวบ้านคิดถึงสิ่งที่เป็น common (สาธารณะ) หลายองค์ แต่เราคิดถึงสิทธิชุมชนเป็นก้อนเดียว ชาวบ้านจะแบ่งเป็นวงๆ และแต่ละวงก็ถูกทำลายได้ไม่เท่ากัน และท่ามกลางภาพของชุมชนแบบเดิมแทบไม่เหลืออยู่แล้ว อาจจะต้องเข้าไปมองสิ่งที่เป็น common ในรูปแบบใหม่ๆ ทำให้ตัว common property นี้เลี้ยงชีพเขาได้ ไม่ใช่เก็บเห็ดเก็บหน่อเพียงแค่นั้น

สังเกตว่าหมู่บ้านที่สามารถรักษาป่าชุมชนได้มากๆ มักเป็นชุมชนที่มีรายได้นอกภาคเกษตร จนไม่ต้องทำเกษตรแบบใช้พื้นที่ขนาดใหญ่อีก แนวคิดเรื่องนี้จึงต้องทำให้มันต้อง productive มากขึ้น ทำให้คนจำนวนมากรักษาไว้ และสามารถมีกำไรทางเศรษฐกิจอยู่ได้ด้วย สรุปได้ว่าต้องคิดถึง common property ในความหมายใหม่ ที่เอื้อให้เกิดการปรับตัวของปัจเจกในชุมชนนั้นๆ

นิคม พุทธา  ที่ปรึกษาเครือข่ายป่าชุมชน เห็นว่าการคิดถึงสิทธิชุมชนในสถานการณ์ใหม่เป็นคำถามที่น่าสนใจ แม้โครงสร้างทางกฎหมายและกลไกของรัฐยังไม่เปลี่ยน แต่บริบทเศรษฐกิจสังคมและสิ่งแวดล้อมเปลี่ยนไปมาก ไร่หมุนเวียนหลายแห่งเปลี่ยนเป็นไร่ข้าวโพด คำถามคือมันยังสามารถใช้สิทธิชุมชนหรือสิทธิตามจารีตประเพณีได้หรือไม่ ขณะที่ชุมชนอาจไม่ได้สนใจเรื่องสิทธิชุมชนอีกแล้วก็ได้ อาจจะมีเครื่องมือตัวอื่นที่มาจัดการกับชุมชน กับฐานทรัพยากร

นิคมเห็นว่าในทางปฏิบัติมีความยืดหยุ่นมาก กรมป่าไม้สามารถร่วมกับชาวบ้าน ในการขึ้นทะเบียนป่าชุมชนในเขตป่าสงวนได้ มีหน่วยงานป่าชุมชนที่อยู่ในกรมป่าไม้อยู่หลายที่ มีเจ้าหน้าที่ฝ่ายป่าชุมชน เจ้าหน้าที่ในบางที่ ยอมรับจะให้ชุมชนจัดตั้งหรือดำเนินการคล้ายกับป่าชุมชน อาจจะไม่ได้เรียกว่าป่าชุมชนก็ได้ และหลายที่ถึงแม้ไม่ได้พูดถึงสิทธิชุมชนเลย แต่ก็พูดถึงการยอมรับของส่วนราชการ การสนับสนุนของอปท. และความต้องการของชาวบ้าน หรืออาจจะมีนัยยะของคำว่าสิทธิชุมชน แต่ไม่ได้เรียกอย่างนั้น แต่เรียกว่าความต้องการของคนส่วนรวม หรือความชอบธรรมของคนในพื้นที่ที่จะดูแลรักษาป่า

แต่คำว่าสิทธิชุมชนในส่วนเรื่องของที่ดิน โฉนดที่ดินร่วม โฉนดชุมชนต่างๆ ก็ยังเป็นไปได้ยาก มีอุปสรรคมากมาย หรือสิทธิร่วมกันในทรัพยากรน้ำก็ยังเป็นเรื่องยาก น้ำยังเป็นสิ่งที่ชุมชนยังมองเป็นส่วนๆ และที่เพิ่มเติมเข้ามาในปัจจุบัน คือสิทธิในทรัพยากรชีวภาพ ในเรื่องเมล็ดพันธุ์ ก็สูญหายและได้รับผลกระทบอย่างมาก

สุรชัย ตรงงาม ทนายความด้านสิ่งแวดล้อม ให้ความเห็นว่าในเรื่องการใช้สิทธิชุมชนเข้าไปกำกับตรวจสอบ ดังที่งานวิจัยยกตัวอย่างเรื่องมาบตะพุด ส่วนนี้มีนัยยะถึงการตีความสิทธิชุมชนว่ากว้างแคบอย่างไร การเข้าไปกำกับตรวจสอบการดำเนินโครงการของหน่วยงานรัฐโดยชุมชนในปัจจุบัน มีนัยยะโดยตัวของมันเอง นอกจากสิทธิในการมีส่วนร่วม ยังรวมถึงสิทธิในการอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดี สิทธิในการได้และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรด้วย แม้จะเป็นการควบคุมตรวจสอบโครงการ แต่ก็มีนัยยะที่รวมไปถึงการกำหนดวิถีของชุมชนด้วย การเน้นแค่ด้านการตรวจสอบ จึงอาจไม่ตรงทีเดียวนัก 

สุรชัยเห็นด้วยว่ากระบวนการศาลเป็นกลไกสำคัญในการผลักดันเรื่องสิทธิชุมชน โดยเคยได้รับเชิญจากศาลปกครอง เขาถามว่ามีความเห็นอย่างไรต่อการตัดสินของศาลปกครองที่ผ่านมา ตนก็บอกว่าไม่ได้เท่าที่หวัง แต่ได้มากกว่าที่คิด และคิดว่าเป็นช่วงของการเปลี่ยนผ่าน อย่างเช่น การตั้งแผนกคดีสิ่งแวดล้อม ทั้งในศาลยุติธรรมและศาลปกครอง มันก็มีนัยยะของเรื่องสิทธิชุมชนอยู่ เหมือนกับก็ยอมรับว่ามันมี แต่ก็จำเป็นต้องพัฒนาไปจากการขับเคลื่อนของขบวนชาวบ้าน  

การตีความของศาล โดยเฉพาะศาลปกครอง ก็มีการตีความกว้างขวางขึ้น เช่น ในคดีคลิตี้ ศาลบอกว่ากรมควบคุมมลพิษละเลย และกำหนดค่าเสียหายให้ มันหมายความว่าศาลก็รับรองสิทธิในการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติว่ามันมีอยู่ เพียงแต่ว่าเป็นสิทธิในเชิงของการเยียวยา ซึ่งให้ง่ายกว่า แต่ว่าสิทธิในเชิงที่ชุมชนจะเข้าไปร่วมจัดการจริงๆ ตนเห็นด้วยว่ายังไม่มีคำพิพากษารับรอง

ไพสิฐ พาณิชย์กุล นักวิชาการ ได้เปรียบเทียบการเคลื่อนไหวเรื่องสิทธิชุมชน ว่าเหมือนกับการที่คนทำโรงไม่ได้ใช้โรง ชุมชนที่เคลื่อนไหวในเรื่องป่าต่างๆ ไม่ได้ใช้ แต่คนที่มาใช้คือชุมชนในเมือง ชุมชนที่ได้รับผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมต่างๆ มีการขยายผลไปยังเรื่องอื่นๆ และการมีกฎหมายเรื่ององค์กรชุมชน หรือความคิดเรืองชุมชนถูกนำไปอ้างในที่ต่างๆ แม้แต่ในระบบราชการ และมักได้รับความสนใจและการจัดสรรงบประมาณ แต่เมื่อถูกนำไปใช้มากๆ และเฝือไป ก็ทำให้แนวคิดมันเบลอหรือเป็นเรื่องตลกไปเหมือนกัน

โจทย์ใหญ่ในเรื่องนี้ คือการจัดความสัมพันธ์หรือกติกาในพื้นที่ใหม่ ในบริบทที่เปลี่ยนแปลงไปจะต้องมีระเบียบทางสังคมใหม่อย่างไร ตนคิดว่าการเคลื่อนไหวเรื่องสิทธิชุมชนที่ผ่านมา เป็นการเคลื่อนไหวในลักษณะไปปะทะ ไปโต้แย้งกับหน่วยงานรัฐ และแนวทางที่สู้ก็เป็นลักษณะแนวตั้ง คือสู้กับแรงกดทับทางกฎหมายหรือกระบวนการยุติธรรม การไปงัดในแนวตั้งลักษณะนี้เป็นเรื่องที่ยากมาก

แต่ก็มีบางชุมชนที่ในตอนนี้ ไม่พยายามไปสู้ในแนวทางเดิม แต่มาสู้ในแนวราบแทน เช่น ชุมชนเข้าไปใช้อปท.ผ่านกระบวนการจัดทำข้อบัญญัติท้องถิ่น หรือการพัฒนาสร้างเครื่องมือในการเข้าถึงสิทธิของชุมชน อย่างในพื้นที่ภาคใต้หลายที่ ก็มีการคิดเรื่องการหากลไกการจัดการความขัดแย้ง โดยการใช้ความคิดเรื่องยุติธรรมชุมชน ซึ่งในอีกความหมายก็คือการกระจายอำนาจทางศาล หรือแม้แต่ไปไกลถึงขั้นว่า ถ้าโรงงานที่มาตั้งหลบเลี่ยงภาษี ชาวบ้านไปจี้อบต.ให้ไปตาม กลายเป็นการลุกขึ้นมาบังคับใช้กฎกติกาเอง

ส่วนอีกรูปแบบหนึ่งคือการใช้การจัดการร่วม Co-management ผ่านการสรุปบทเรียนร่วมกันระหว่างกลุ่มชาวบ้านกับองค์กรของรัฐ ที่ดูแลพื้นที่ต่างๆ ที่เห็นว่ารบกันไป ก็เปล่าประโยชน์ จึงพยายามสร้างการจัดการร่วม แต่จะจัดการอย่างไรก็ยังเป็นประเด็นปัญหา อีกอันหนึ่งที่น่าจะช่วยยกระดับได้ แต่ก็ยังทำไปไม่ถึง คือการยกระดับองค์กรชุมชนให้สามารถมีอำนาจทำสัญญาทางปกครองกับหน่วยงานภาครัฐ

นอกจากนั้นไพสิฐยังเห็นว่าปัญหาของเรื่องสิทธิชุมชน ไม่ได้มีแต่เรื่องรัฐอย่างเดียว แต่ยังมีเรื่องของนักอนุรักษ์แบบเขียวที่ไม่มีคน ซึ่งค่อนข้างมีบทบาทในสังคม มีบทบาทในการเข้าถึงสื่อหรือคนในเมือง คำถามคือจะทำอย่างไรในการเปลี่ยนความคิดของคนที่คัดค้านในเรื่องนี้ ซึ่งไม่ได้มีแต่นักกฎหมาย หรือนักการเมือง

ประชาไท Mon, 2013-09-16 01:04