"การจัดการที่ดิน" ภาคเกษตร ต้องปฏิบัติจริงควบคู่ กฎหมายใหม่

การจัดการที่ดินเป็นหนึ่งในปัญหาสำคัญของภาคเกษตรกรรมไทยที่ต้องได้รับการปฏิรูปเพราะการบุกรุกที่ดินรัฐ และพื้นที่ป่า การเช่าที่ดินทำนา เริ่มกลับมาเป็นปัญหาที่ทวีความรุนแรงขึ้นอีกครั้ง หรือแม้แต่การถูกยึดทรัพย์จากการจำนองที่ดิน ที่รัฐได้พยายามที่จะแก้ไขกฎหมายหรือออกกฎหมายฉบับใหม่เพื่อเอื้อประโยชน์ให้เกษตรกรมากขึ้น 

จากการสำรวจของสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร (สศก.) ปี 2555 ไทยมีเนื้อที่ถือครองทางการเกษตร 149 ล้านไร่ ขนาดฟาร์มโดยเฉลี่ย 25.25 ไร่/ครัวเรือน โดยในจำนวนนี้มีพื้นที่นาข้าวมากที่สุดขนาดประมาณ 70 ล้านไร่ สำหรับการถือครองที่ดิน แบ่งเป็นมีกรรมสิทธิ์ที่ดินของตนเอง 71.6 ล้านไร่ และเป็นที่ดินของผู้อื่น 77.6 ล้านไร่

ผศ.อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย บรรยายในการประชุมเรื่อง "การปฏิรูปยุทธศาสตร์ข้าวไทย" ว่า ปัญหาที่เกี่ยวกับที่ดินเพื่อการเกษตรไทยแบ่งเป็น 9 หัวข้อหลัก ได้แก่ 1)ที่ดินเสื่อมคุณภาพ ผลผลิตต่ำ จากข้อมูลของกรมชลประทานพบว่า มีพื้นที่ทางการเกษตรที่ชลประทานเข้าถึงเพียง 29.8 ล้านไร่ จากทั้งหมด 149 ล้านไร่ 

2)เกษตรกรไร้ที่ดินทำกินหรืออยู่ในที่ดินของรัฐ เป็นผลจากราคาที่ดินมีราคาแพง เกษตรกรจึงเลือกบุกรุกป่า 3)เกษตรกรมีที่ดินทำกิน แต่ไม่มีเอกสารสิทธิ เนื่องจากปัญหาเชิงกฎหมาย 4)แนวเขตที่ดินทับซ้อนกับที่ดินรัฐ หรือไม่มีความชัดเจน แนวเขตหลายแห่งมีลักษณะสีเทา การปักปันเขตสามารถเคลื่อนได้ บางแห่งอาจกว้างถึง 1-5 กม.

5)ที่ดินราคาแพง ซื้อมาใช้ทำการเกษตรแล้วไม่คุ้มค่า 6)มีที่ดินร้างแต่ไม่ให้เช่าหรือเงื่อนไขการเช่าไม่เป็นธรรม โดยเฉพาะช่วงนโยบายรับจำนำข้าวทุกเม็ดถูกประกาศใช้ ราคาเช่าที่ทำนาพุ่งขึ้นจาก 500 บาท/ไร่ เป็น 1,500-2,000 บาท/ไร่ 7)เป็นหนี้ทำให้ที่ดินหลุดมือ 8)ชาวต่างชาติซื้อที่ดินผ่านนอมินี ซึ่งยังไม่สามารถสกัดกั้นได้ และมีความกังวลว่าเมื่อเปิดประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (เออีซี) จะทำให้มีทุนหลั่งไหลเข้ามาเพิ่มขึ้น 9)ขาดน้ำ ทางลำเลียง และสาธารณูปโภค

ผศ.อิทธิพลกล่าวว่า ที่ผ่านมารัฐพยายามแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินของชาวนาผ่านการออกกฎหมายหลายฉบับ เช่น มติคณะรัฐมนตรี วันที่ 30 มิ.ย. 2541 เรื่องการแก้ไขปัญหาที่ดินในพื้นที่ป่าไม้ หรือรัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 85 ที่กำหนดให้มีการกระจายถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรม และให้เกษตรกรมีที่ดินทำกิน รวมถึงมีน้ำใช้อย่างพอเพียง

"กฎหมายที่ออกมาก็ยังมีข้อติดขัด มีปัญหาที่รัฐบาลนี้กำลังแก้ ยกตัวอย่าง รัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 85 เป็นกฎหมายที่กำหนดไว้ดีมาก แต่ในทางปฏิบัติไม่ได้มีการปรับปรุงกฎหมายลำดับรอง หรือนำไปใช้ปฏิบัติอย่างเต็มที่ มีการเขียนไว้เท่านั้นเอง ส่วนมติ ครม. 30 มิ.ย. 2541 ก็เป็นมาตรการชั่วคราว รอการพิสูจน์สิทธิให้คนในป่าว่ามีสิทธิหรือเปล่า แต่การพิสูจน์ก็ไม่ได้ทำ และทิ้งเวลามา 16 ปีก็ยังไม่เห็นผล ล่าช้ามาก และทุกอย่างต้องรอนโยบาย ซึ่งรัฐบาลแต่ละชุดก็ทำไม่ต่อเนื่อง มันจึงเป็นเพียงมาตรการประทังปัญหา"ผศ.อิทธิพลกล่าว

ส่วนกฎหมายฉบับใหม่ที่มีการประกาศใช้เมื่อเร็ว ๆ นี้ หรือที่กำลังพิจารณามีทั้งหมด 4 ฉบับ ได้แก่ 1)ร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ... ซึ่งเป็นแนวคิดในการเก็บภาษีผู้ครอบครองที่ดินตามราคาประเมินมูลค่า เพื่อแก้ปัญหาการซื้อที่ดินไว้แต่ไม่ใช้ทำประโยชน์ กฎหมายนี้จะส่งผลโดยอ้อมให้ชาวนาเข้าถึงที่ดินทำกิน เพราะผู้ลงทุนในที่ดินอาจหันไปลงทุนในผลิตภัณฑ์อื่นแทน เช่น หุ้น ทองคำ

2)พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2554 เป็นแนวคิดให้ผู้มีที่ดินนำที่ดินมาปล่อยเช่าผ่านธนาคารที่ดินให้แก่เกษตรกรเช่า แก้ปัญหาที่ดินรกร้างไม่ได้ใช้ประโยชน์ และช่วยเหลือเกษตรกรที่จะถูกอายัดที่ดินจากการนำที่ดินไปจำนอง โดยการให้ธนาคารที่ดินซื้อไว้แล้วปล่อยเช่าแก่เกษตรกรเจ้าของรายเดิม แต่ถึงแม้กฎหมายจะประกาศใช้มากว่า 3 ปี แต่การจัดตั้งที่เป็นรูปธรรมเริ่มต้นเมื่อเดือน ส.ค. 2557 ขณะนี้กำลังสรรหาคณะกรรมการ คาดว่าจะดำเนินการได้ในเดือน มี.ค. 2558

"ธนาคารที่ดินมีแนวคิดว่า ถ้าใครมีที่ดินแต่ยังไม่ใช้ ไม่ว่าจะเพราะได้มรดกมา หรือเก็บไว้ใช้หลังเกษียณ ก็มาลงทะเบียนไว้กับธนาคารได้เพื่อปล่อยให้เช่าผ่านธนาคาร คนที่จะใช้ที่ดินก็มาขอที่ธนาคารที่ดิน แจ้งความประสงค์ว่าจะใช้ทำประโยชน์อย่างไรบ้าง ธนาคารที่ดินก็จะเป็นโบรกเกอร์ในการจับคู่โดยธนาคารจะเก็บค่าธรรมเนียม" ผศ.อิทธิพลกล่าว

3)ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. 2553 และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2555 เหตุของกฎหมายมาจาก รัฐมีที่ดินอยู่ทั่วประเทศ ซึ่งบางส่วนสงวนไว้ไม่ได้อนุญาตให้ใช้ทำประโยชน์ แต่มีประชาชนรุกพื้นที่ดังกล่าวอยู่อาศัยมานาน รัฐจึงแก้ปัญหาด้วยการให้สิทธิในการอาศัยอยู่เป็นชุมชนโดยที่ดินยังคงเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐ ขณะนี้มีประชาชน 5 หมื่นครัวเรือน ยื่นขอพื้นที่แล้ว 1.5 ล้านไร่ คิดเป็น 400 ชุมชน จากพื้นที่บุกรุกทั้งหมด 15 ล้านไร่ทั่วประเทศ

4)ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. 2557 เพื่อกำหนดนโยบายบริหารที่ดินทั้งหมดทุกกระทรวงที่เกี่ยวข้องผศ.อิทธิพลยังกล่าวถึงแนวคิดการปกป้องพื้นที่เกษตรกรรมด้วยว่าเป็นประเด็นที่กระทรวงเกษตรและสหกรณ์กำลังหารือกัน เนื่องจากการใช้สิทธิที่ดินทำกินมีเพียงกฎหมายผังเมืองที่มีช่องโหว่ควบคุมอยู่

"มีการมองอยู่ว่าควรจะคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมแหล่งใหญ่ของประเทศไว้เช่น ลุ่มน้ำเจ้าพระยา ทุ่งกุลาร้องไห้ ซึ่งธนาคารที่ดินเป็นส่วนหนึ่งในการเข้าไปแก้จุดนี้ได้ ถ้าเกษตรกรกำลังจะเสียสิทธิไปให้แก่เจ้าของที่ที่จะใช้ทำอย่างอื่น"

"อีกเรื่องคือกฎหมายบังคับให้พื้นที่หนึ่งๆ ใช้เพื่อเกษตรกรรมเท่านั้น ซึ่งจะมีปัญหาตามมาว่าชาวบ้านจะเสียประโยชน์เพราะพื้นที่จะถูกตีมูลค่าต่ำ ตรงนี้ก็ต้องหาทางแก้เพื่อชดเชยความเป็นธรรมให้แก่เกษตรกร เช่น เขตสีเขียวต้องได้รับการอุดหนุนบางอย่างจากเขตสีน้ำตาลที่เป็นเมือง กฎหมายจึงยังขาดอีกหลายเรื่องที่จะรักษาที่ดินเกษตรไว้ได้" ผศ.อิทธิพลกล่าว

ที่มา : ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 8 ม.ค. 2558