รัฐบาลอเมริกันกับการอุ้มเกษตรกร

พีร์ พงศ์พิพัฒนพันธุ์

ขณะที่เมืองไทยกำลังถกกันเรื่องการอุ้มหรือไม่อุ้มเกษตรกร โดยเฉพาะการช่วยเหลือชาวนาในโครงการรับจำนำข้าวที่รัฐบาลชุดก่อนรัฐบาลรัฐประหาร คือ รัฐบาลยิ่งลักษณ์ โดนข้อกล่าวหา "ทางการเมือง" เรื่องทุจริตทั้งเชิงนโยบายและเชิงปฏิบัติการ ผมอยากฉายภาพรวมของนโยบายด้านการเกษตรของรัฐบาลและรัฐสภาอเมริกันให้พิจารณากันดูครับ เพื่อเปรียบเทียบดูว่าในประเทศพัฒนาแล้วอย่างสหรัฐอเมริกา เขามีวิธีการและเหตุผลของนโยบายการเกษตร ที่ช่วยให้เกษตรกรของเขาอยู่รอดได้อย่างไร

     แม้สูตรการแก้ไขปัญหาด้านสินค้าเกษตรของอเมริกันจะไม่ได้เป็นสูตรสำเร็จที่ใช้กันทุกประเทศในบรรดาประเทศที่พัฒนาแล้วทั้งหลายก็ตาม แต่สูตรนโยบายด้านเกษตรกรรมของอเมริกันก็เป็นที่ยอมรับกันว่าเหมาะสมกับยุคที่เศรษฐกิจขับเคลื่อนด้วยกลไกลทุน เว้นแต่จะมีผู้คัดค้านในประเทศไทยว่า สูตรการแก้ไขปัญหาสินค้าเกษตรแบบอเมริกันนั้นเป็นในลักษณะทุนนิยมเกินไป ไม่เหมาะสำหรับประเทศไทยที่สามารถทำนโยบายเศรษฐกิจแบบย่อยๆ หรือแบบยังชีพได้ คือ ทำเองกินเอง แต่ปัญหาที่อยากจะถามสำหรับผู้ที่เห็นด้วยกับแนวคิดเศรษฐกิจแบบยังชีพดังกล่าว ก็คือ ผู้ที่เห็นด้วยส่วนใหญ่ มีอาชีพเป็นเกษตรกรหรือไม่ ความต้องการอนุรักษ์พันธุ์เกษตรกรไว้ในลักษณะนี้ นอกจากจากทำให้อาชีพเกษตรเป็นเสมือนสวนสัตว์ที่ดึงดูดให้คนทั่วไปได้เข้าไปเที่ยวเพราะเห็นว่าเป็นของแปลกแล้ว ยังแช่แข็งเกษตรกรไม่ให้เป็นเหมือนตัวของผู้ที่มีแนวคิดอนุรักษ์พันธุ์เกษตรกรในรูปแบบนี้อีกตะหาก เช่น ตัวผู้มีความคิดแบบนี้ มีรถดีๆ ขับ แต่บอกให้เกษตรกรใช้มอเตอร์ไซค์ หรือปิ๊คอัพเก่าๆ ด้วยเหตุผลที่ว่า หากชาวนาหรือเกษตรกรออกรถรุ่นใหม่ๆ ทำให้เป็นคนมีหนี้สิน เป็นต้น ทั้งๆที่หากสืบสาวลึกลงไปแทบทุกคนก็อยากพัฒนาเศรษฐกิจของตัวเองกันทั้งสิ้น

     เมื่อไม่นานมานี้ผมคุยเรื่องนี้กับเพื่อนคนไทยในอเมริกาคนหนึ่ง เขาบอกว่า การแก้ไขปัญหาเกษตรกรในเมืองไทยจะไปยากอะไร แค่มีที่ดินทำกิน ปลูกข้าว ปลูกผัก เลี้ยงปลาไว้กินเองก็อยู่สบายแล้ว ผมถามเขาว่า คุณจะกินปลาทุกมื้อเลยหรือ ไม่อยากแลกเปลี่ยนกินอย่างอื่นบ้างเลยหรือ? นี่ขนาดแค่เรื่องกินนะครับ ไม่รวมถึงเรื่องใช้

     มนุษย์นั้นแลกเปลี่ยนซื้อขายสินค้ากันมานานแล้ว และการซื้อขายแลกเปลี่ยนดังกล่าวก็เป็นส่วนหนึ่งของ อารยธรรม ที่หมายถึงการพัฒนา

     อาชีพด้านเกษตรนั้นเป็นอาชีพต้นทาง สินค้าเกษตรแรกเริ่ม ยังไม่แปรรูปเป็นผลิตภัณฑ์อย่างอื่นที่เป็นกระบวนการต่อเนื่อง ที่ผลิตออกมาแล้วก็มีระยะเวลาจำกัดไม่มากก็น้อย เช่น ข้าว เมื่อเก็บเกี่ยวเสร็จแล้วก็มีระยะเวลาที่สามารถเก็บไว้ได้ เกินไปกว่านี้ก็เน่าเสีย แต่เป็นสินค้าที่จำเป็น เพราะคนต้องกินข้าว ครั้นจะไม่ให้ทำนาเสียเลยก็ต้องซื้อข้าวจากต่างประเทศเข้ามา ราคาข้าวก็ย่อมแพงขึ้นไปอีก ดังนั้น รัฐบาลของประเทศส่วนใหญ่ในโลกนี้ จึงให้การสนับสนุนอาชีพเกษตรกร โดยรัฐยอมรับภาระขาดทุน ไม่ก็ยอมขาดรายได้จากเงินภาษีประเภทที่เกี่ยวข้องกับสินค้าเกษตร

     รัฐบาลอเมริกันก็เช่นเดียวกัน ทุกๆ ปีรัฐให้การสนับสนุนเงินช่วยเหลือเกษตรกร จากงบประมาณเฉลี่ยประมาณ 2 แสนล้านเหรียญสหรัฐฯ สินค้าที่รัฐบาลอเมริกันให้การสนับสนุน เช่น ธัญพืช พืชน้ำมัน ฝ้าย อ้อย ผลิตภัณฑ์นม รวมถึงสินค้าอาหาร ได้แก่ เนื้อวัว เนื้อหมู สัตว์ปีก หญ้าแห้งสำหรับเลี้ยงสัตว์ ผลไม้ นัท และผักต่างๆ

     จากข้อมูลในอดีตสินค้าเกษตรที่รัฐบาลอเมริกันให้การอุดหนุนด้านงบประมาณมากที่สุด ได้แก่ น้ำตาล ที่รัฐให้การอุดหนุนมากถึง 55 เปอร์เซ็นต์ของราคาสินค้าในตลาด หรืออย่างพืชน้ำมัน (oilseeds) ที่รัฐให้การอุดหนุนเพื่อให้เกษตรกรอยู่ได้ ในอัตรา 22 เปอร์เซ็นต์ของราคาตลาด ขณะเดียวกันข้อมูลในอดีตยังแสดงให้เห็นว่า รัฐอเมริกันให้การสนับสนุนเกษตรกรที่ปลูกสินค้าบางตัวในอัตราที่สูงมากเกินกว่าราคาสินค้าในท้องตลาดด้วยซ้ำ ขณะที่สินค้าบางรายการที่รัฐให้การสนับสนุนในอัตราที่ต่ำก็มีเช่นกัน เช่น ต่ำกว่า 5 เปอร์เซ็นต์ เป็นต้น

     ในประเทศกลุ่ม OECD หรือประเทศที่มีรายได้เฉลี่ยตัวหัวสูง อัตราการสนับสนุนสินค้าจำพวกเมล็ดต่างๆ พืชน้ำมัน และน้ำตาล อยู่ที่ 31 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งยังเป็นอัตราที่สูงเมื่อเทียบอัตราการให้การสนับสนุนของหลายประเทศกำลังพัฒนา โดยวิธีการสนับสนุน ได้แก่ การอัดฉีดเงินอุดหนุนถึงเกษตรกรโดยตรงและผ่านการตั้งกำแพงภาษี เพื่อกันไม่ได้สินค้าเกษตรจากต่างประเทศเข้าไปแข่งขันได้ โดยเฉพาะสินค้าข้าวที่รัฐบาลของประเทศ OECD เคยให้การสนับสนุนในบางครั้งถึงประมาณ 80 เปอร์เซ็นต์ของราคาข้าวในตลาด ซึ่งหมายถึงว่าสำหรับสินค้าข้าวนั้น รัฐบาลของประเทศส่วนใหญ่ให้การอุดหนุนสูงที่สุดเมื่อเทียบกับสินค้าเกษตรตัวอื่นๆ

     ควรทราบด้วยว่า รัฐบาลของ 2 ประเทศในเอเชีย คือ ญี่ปุ่นและเกาหลีใต้ ให้เงินอุดหนุนชาวนาอย่างต่อเนื่องมากที่สุด ในอัตรา 65-75 เปอร์เซ็นต์ ขณะประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรปให้การอุดหนุนสินค้าเกษตรอัตราเฉลี่ย 35 เปอร์เซ็นต์ของมูลค้าสินค้าในตลาด วิธีการให้การอุดหนุนก็มีตั้งแต่วิธีการทางตรงคือ ให้เงินเกษตรกรและวิธีการทางอ้อม คือ ผ่านมาตรการด้านภาษี

     อาจารย์ Daniel A. Sumner แห่ง มหาวิทยาลัยแคลิฟอร์เนียเดวิส (U.C. Davis) สรุปวิธีการอุดหนุนสินค้าเกษตรว่า โดยทั่วไปประเทศต่างๆ ให้การอุดหนุนสินค้าเกษตร 6 วิธี ได้แก่ 1. รัฐจ่ายเงินให้กับเกษตรกรหรือเจ้าของที่ดิน 2. รัฐอุดหนุนราคาสินค้าด้วยการเป็นผู้ซื้อสินค้าเกษตรเสียเอง เก็บไว้ก่อนนำไปขาย เช่น โครงการรับจำนำสินค้าเกษตร เป็นต้น 3. รัฐกำหนดราคาขั้นต่ำในการรับซื้อสินค้าเกษตร โดยอาศัยเกณฑ์เรื่องสถานที่ของสินค้าเกษตรชนิดนั้นๆ เกณฑ์เรื่องการระยะเวลาการสิ้นสุดการใช้สินค้าเกษตรชนิดนั้นๆ หรือเกณฑ์เรื่องลักษณะจำเพาะของสินค้าเกษตรชนิดนั้นๆ 4. รัฐเป็นผู้รับประกันความเสี่ยงในด้านต่างๆ ในการปลูกพืชผลทางการเกษตร เช่น ช่วยเหลือในยามที่เกิดความเสียหายจากภัยธรรมชาติ สนับสนุนด้วยการให้เครดิตด้านการตลาด หรือการสนับสนุนด้านชลประทาน เป็นต้น 5. รัฐกำหนดมาตรการสนับสนุนด้านการส่งออกสินค้าเกษตร และ 6. รัฐตั้งกำแพงภาษีศุลกากร หรือวิธีการให้โควต้า เพื่อกีดกันสินค้าเกษตรนำเข้าจากต่างประเทศไม่ให้มาตีตลาดในประเทศ

     แต่อย่างที่ทราบกัน ในโลกยุคปัจจุบัน มีแนวโน้มเป็นตลาดเสรีมากขึ้น การตั้งกำแพงภาษีเหมือนเมื่อก่อนกำลังจะใช้ไม่ได้ ดังนั้น มาตรการอุดหนุนของรัฐด้วยวิธีการอื่นๆ ก็ยังคงถูกนำมาใช้ต่อไป แต่จะเพิ่มเทคนิควิธีการมากขึ้น เช่น ในการให้การอุดหนุนสินค้าเกษตร ไม่ควรอุดหนุนสินค้าแบบเดี่ยวๆ เฉพาะสินค้าเกษตรบางตัว หากแต่ควรทำเป็นเพ็คเกจโปรแกรมอุดหนุนในระยะเวลาต่างๆ ทั้งในระยะสั้น ระยะกลางและระยะยาว เพื่อให้เกษตรกรสามารถปรับตัวหรือวางแผนในการทำการเกษตรได้อย่างเหมาะสมกับสภาพของตัวเอง

     นอกจากนี้วิธีการอุดหนุนเกษตรกรอีกอย่างหนึ่ง คือ การให้เงินอุดหนุนด้วยการจำกัดพื้นที่หรือปริมาณในการทำการเกษตรของเกษตรกรในสินค้าเกษตรบางรายการ ซึ่งในอเมริกาเองก็นิยมใช้วิธีการนี้ เพราะการให้เงินอุดหนุนของรัฐโดยตรง โดยอิงกับราคาตลาดของสินค้าเกษตรนั้นๆ แบบไม่มีเงื่อนไขด้วยการจำกัดปริมาณสินค้าและพื้นที่ทำการเกษตร ส่งผลให้เกษตรกรจำนวนหนึ่งขยายพื้นที่เกษตรหรือหันไปเพิ่มปริมาณสินค้าเกษตรของตนเพื่อรับเงินอุดหนุนจากรัฐ แม้ว่าในบางกรณีรัฐจะให้เงินอุดหนุนสินค้าเกษตรประเภทที่ราคาสินค้าไม่เป็นไปตามฤดูกาลกลไกราคา เช่น อุดหนุนในช่วงที่ราคาในตลาดโลกตกต่ำ หรือไม่ก็อุดหนุนสินค้าที่ผลิตเกินความต้องการของตลาดก็ตาม ซึ่งก็จะมีการพิจารณาถึงความจำเป็นของการให้ความช่วยเหลือเกษตรกรเป็นกรณีๆ ไป

     การอุดหนุนสินค้าเกษตรในอเมริกายังกระทำผ่านวิธีการปล่อยเงินกู้เพื่อทำการตลาดหรือแสวงหาวิธีการขายสินค้าเกษตรเพื่อดึงราคาให้สูงขึ้นสำหรับสินค้าเกษตรบางรายการ แม้ว่าเป็นวิธีการที่ยากในการดำเนินการ แต่นักเศรษฐศาสตร์ในอเมริกาก็เชื่อว่าหากไม่ใช้วิธีการนี้ สินค้าเกษตรหลายรายการก็จะตกต่ำมากไปกว่านี้

     สรุปแล้ววิธีการอุดหนุนสินค้าเกษตรของรัฐบาลอเมริกันทั้งรัฐบาลท้องถิ่นและรัฐบาลกลางมีการใช้อยู่หลายวิธีการด้วยกัน ตามหลักการที่ว่า "สินค้าเกษตรยังคงต้องได้รับการอุดหนุนจากภาครัฐ" ส่วนหนึ่งต้องสอดคล้องกับหลักการทุนนิยมเชิงกลไกการตลาด ส่วนหนึ่งเพื่อการอยู่รอดได้ของเกษตรกรในประเทศ ทั้งที่การอุดหนุนของรัฐดังกล่าว รัฐต้องประสบกับภาวะขาดทุนด้านงบประมาณ ซึ่งเป็นการผลักภาระไปให้กับผู้เสียภาษี คือ ประชาชนทั่วไปที่มิใช่เกษตรกร

     อาชีพเกษตรกรในอเมริกา จึงเป็นอาชีพที่ได้รับการอุปถัมภ์จากรัฐมาตลอดหลายสิบปีจนถึงปัจจุบัน และเป็นสินค้าประเภทเดียวที่อยู่นอกเหนือกลไกการตลาด

ที่มา : สยามรัฐ วันที่ 22 พ.ย. 2557