40 ปี แห่งความล้มเหลวของการปฏิรูปที่ดิน

ภาพจาก : เพซบุ๊ก พลิกฟื้้นผืนดินไทย

ภาพจาก : เว็บพลิกฟื้นผืนดินไทย โดยรุ่งโรจน์ เพชระบูรณิน

โดย...ประภาส ปิ่นตบแต่ง

พี่น้องผู้ร่วมทุกข์และเดือดร้อนจากแผนแม่บทคืนผืนป่าทุกท่าน เพื่อนมิตรที่ต้องมาพบกันอีกครั้งกับปัญหาเดิมๆ วิธีคิดที่มีบทเรียนแห่งความล้มเหลวที่เคยเกิดขึ้น นับตั้งแต่คจก.(โครงการจัดสรที่ดินทำกินเพื่อราษฎรผู้ยากไร้ในเขตป่าสงวน เสื่อมโทรม)ยุครสช.เมื่อปี 2534 คราวนั้นพวกเราเคยเจอกันที่ศูนย์ อพยพคนไทยวัดสระตะเคียน อ.เสิงสาง จ.นครราชสีมา คจก.จบลงเมื่อรัฐบาลนายอานันท์ ปันยารชุนประกาศยกเลิกในวันที่ 3 กรกฎาคม 2535 เมื่อพี่น้องผู้เดือดร้อนรวมตัวกันเป็นเครือข่ายปัญหาป่าไม้-ที่ดิน 36 ป่า ซึ่งต่อมาได้ประกาศจัดตั้งเป็นสมัชชาชาวนาชาวไร่ภาคอีสานฯ ได้ชุมนุมปิดถนนมิตรภาพบริเวณลำตะคอง   ไม่น่าเชื่อว่าเหตุการณ์ผ่านไปเกือบ 20 ปี เราจะต้องมาพบกันในยามที่ผมบนหัวขาวกันแทบทุกคนด้วยเรื่องเดิมอีก

ที่กล่าวว่าเป็นเรื่องเดิมเพราะแนวคิดในการอพยพผู้คนออกจากป่าก็คือ นโยบายป่าไม้แห่งชาติที่ประกาศ ในปี 2528 และแก้ไขอีกครั้งในปี 2532 กำหนดให้ข้อมีป่าอนุรักษ์ ร้อยละ 25 ป่าเศรษฐกิจ ร้อยละ 15 จุดมุ่งหมายการคืนผืนป่าเป็นสิ่งที่ดีอย่างไม่ต้องสงสัย แต่ปัญหาก็คือ มีผู้คนจำนวนมากอยู่ในเขตป่าด้วยเหตุและเงื่อนไขที่สลับซับซ้อน ชาวบ้าน นายทุนบุกป่าหรือจ้างชาวบ้านให้บุกป่าเป็นสิ่งที่จะต้องจัดการ แต่มีผู้คนจำนวนราวสัก 10 ล้านคน และชุมชนจำนวนมากอยู่ในเขตป่า ด้วยสาเหตุที่มีการประกาศป่าทับที่ทำกินและของชุมชนของชาวบ้าน กฎหมายไปรุกที่ดินของชาวบ้าน กระบวนการพิสูจน์สิทธ์ก็มีปัญหา การเคลื่อนไหวของชาวบ้านที่ผ่านจึงมีข้อเรียกร้องการมีส่วนร่วมในการจัดการปัญหา

สำหรับชุมชนที่อยู่ในเขตป่าอนุรักษ์ตามกฎหมายต้องอพยพลงมาหมด รวมทั้งเงื่อนไขอพยพในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นหนึ่งเอ พื้นที่ที่ล่อแหลมต่อการอนุรักษ์ ฯลฯ พี่น้องที่ชุมนุมกันอยู่วันนี้ลักษณะของปัญหาส่วนใหญ่เป็นแบบนี้ พ่อหลวงจอนิ ต่อสู้กับกระบวนการประกาศเขตอุทยานแม่ออบขานมาตั้งแต่ปี 2535 พี่น้องที่ติดคุกติดตะรางกัน ถูกฟันพืชผลทางการเกษตร ฯลฯ ในเครือข่ายสกน.ก็ล้วนเป็นพื้นที่ลักษณะปัญหาเช่นนี้

แต่การอพยพเช่นนี้นำมาสู่ปัญหามากมาย ประการแรก รัฐไม่สามารถหาพื้นที่รองรับผู้คนและชุมชนจำนวนมากได้ คจก.อพยพชุมชนแรกลงมาจากเขตป่าต้นน้ำลำธารคือ บ้านตราดฟ้า-ดงสะคร่าน อ.สีชุมพู จ.ขอนแก่น เมื่อมาอยู่ในพื้นที่รองรับก็ไม่สามารถทำกินได้เพราะดินไม่ดี ส่วนที่ทำกินดีๆ ก็มีเจ้าของเดิมจับจองอยู่แล้ว เจ้าของเดิมไม่ยอมให้เข้ามาแย่งที่ดินที่เขามองว่าได้บุกเบิกจับจองเอาไว้ ชุมชนนี้ได้อพยพกลับขึ้นไปตั้งแต่ปี 2535 และจะต้องอพยพลงมาอีกตามแผนคืนผืนป่าฉบับใหม่

วันนี้ได้มาพบกับพ่อหลวงจอนิ โอ่โดเชา อีกครั้งหลังจากที่เคยร่วมทุกข์กันบนท้องถนนหน้าทำเนียบรัฐบาลในการปักหลัก ชุมนุมของสมัชชาคนจน 99 วัน ในปี 2540 รวมทั้งพี่น้องในเครือข่ายเกษตรกรภาคเหนือในพื้นที่เดิมๆ อีกเช่นกัน รูปถ่ายของลุงปูนุที่อยู่ด้านหลังของพวกเราเป็นเครื่องเตือนใจเป็นอย่างดี ว่า ท่านตัดสินใจกระโดดรถไฟเสียชีวิตในช่วงระหว่างที่มีการชุมนุม เนื่องจากหมดหวังกับผลการเจรจาวันนั้นที่ตัวแทนเจรจาฝ่ายรัฐว่าต้องเอาคนออกจากป่าอนุรักษ์ น่าเสียดายว่าท่านไม่ได้ทราบว่าการเจรจาในวันต่อๆ มาซึ่งรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธยอมรับข้อเสนอของคนจน และยังได้มีการผลักดันกฎหมายป่าชุมชน มีการประชาพิจารณ์ที่จัดขึ้นในทำเนียบรัฐบาล นับจากวันนั้นผลการต่อสู้ของพี่น้องออกดอก ออกผล ได้นำมาสู่แนวคิดเรื่องสิทธิชุมชน การจัดการทรัพยากรอย่างมีส่วนร่วม ฯลฯ ดังปรากฏทั้งในรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 และบทบัญญัติในกฎหมายฉบับต่างๆ

การเคลื่อนไหวต่อสู้ของพี่น้องที่ผ่านได้นำมาสู่ข้อเสนอเรื่องโฉนดชุมชน การจัดการที่ดินแบบสิทธิร่วมของชุมชน ซึ่งปรากฏไปในรัฐบาลที่ผ่านๆ รวมทั้งรัฐบาลคสช.ก็ได้กำหนดเอาไว้ในข้อ 9.3 ซึ่งมีการระบุทั้งการจัดตั้งธนาคารที่ดินและมาตรการทางภาษี แต่น่าเสียดายที่แผนคืนผืนป่ากลับดำเนินการในทางตรงกันข้ามกับนโยบายของ รัฐบาลที่ประกาศ ซึ่งขณะนี้ได้นำมาสู่ปัญหาความขัดแย้งในพื้นที่เดือดร้อนกันทั่วหัวระแหงจน สามารถเรียกได้ว่านี่คือ “คจก.ภาคสอง”

บทเรียนคจก.ภาคแรกเมื่อเกือบ 20 ปีที่ผ่านมาสะท้อนให้เห็นว่า การคืนผืนป่าที่ส่วนใหญ่ไม่มีต้นไม้อยู่แล้ว เพื่อเอามาปลูกป่าแบบเดิม เป็นได้ยาก เพราะหากการปลูกป่าของหน่วยงานราชการสำเร็จตามงบประมาณที่ใช้ไปแล้วทั้งหมด เราคงมีพื้นที่ป่าทั้งประเทศจนไม่มีที่อยู่อาศัยกันเป็นแน่ การหาพื้นที่รองรับที่มีการพูดถึงพื้นที่ส.ป.ก.จำนวนราวหนึ่งในสามหรือราว 10 ล้านไร่ที่มีการประเมินมีการเปลี่ยนมือจากเกษตรกรไปแล้วเพื่อเอากลับมาเป็น พื้นที่รองรับ มีการเสนอว่าให้อพยพเอาคนลงมากองกันไว้ก่อนแล้วค่อยๆ เอาไปอยู่ในพื้นที่ดังกล่าวนี้ แต่ในทางปฏิบัติสิ่งที่จะเกิดขึ้นแน่ๆ คือ มีการอพยพชาวบ้านลงมาแน่ แต่สิ่งที่ทำได้ยากคือ การไปเอาพื้นที่ส.ป.กที่คาดว่าอยู่ในมือนายทุนมารองรับ

ดังนั้น ข้อเสนอสำคัญของพี่น้องที่รัฐบาลควรต้องรับไปปฏิบัติก็คือ การยุติแผนคืนผืนป่า สร้างกระบวนการจัดการป่าไม้ที่ดินและการอนุรักษ์อย่างมีส่วนร่วม คำนึงถึงสิทธิชุมชน ซึ่งได้เป็นแนวทางสำคัญตลอดมาจากการแก้ปัญหาราว 20 ปีที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันนี้

พี่น้องครับ ในอีกด้านหนึ่งคือปัญหาที่ดินเอกชนที่มีการกระจุกตัว เดือนนี้คือ เดือนพฤศจิกายน ปี 2517 เป็นยุคที่มีการประกาศจัดตั้ง “สหพันธุ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศ ไทย” ซึ่งมีพ่อพลวงอินถา ศรีบุญเรือง เป็นรองประธานฯ และเป็นประธานของสหพันธุ์ชาวนาฯ ภาคเหนือ แม้ท่านได้ถูกลอบสังหาร แต่ผลพวงของการเคลื่อนไหวของสหพันธุ์ชาวนาฯ ได้นำมาสู่การแก้ไขกฎหมายค่าเช่านาให้เป็นธรรม ที่สำคัญคือ การประกาศใช้พ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินเพื่อ เกษตรกรรม พ.ศ.2518 จนถึงปัจจุบันคือ ที่ดินของรัฐ เช่น ป่าสงวนเสื่อมโทรม ที่ดินสาธารณประโยชน์ ที่ราชพัสดุ ฯลฯ ที่นำมาออกให้แก่เกษตรกรมีจำนวนราว 33 ล้านไร่ แต่เป็นที่ดินเอกชนเพียงราว 451,000 ไร่เท่านั้น

การปฏิรูปที่ดินตามกฎหมายปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2518 แม้จะทำได้จำนวนมากแต่มีข้อจำกัดก็คือ มีการเปลี่ยนมือของที่ดินจากเกษตรกรไปสู่นายทุนและกลายเป็นพื้นที่ที่ไม่ได้ ทำเกษตรกรรมแม้จะมีการ กำหนดเอาไว้อย่างชัดเจนก็ตาม และที่สำคัญก็คือ สภาพการกระจุกตัวของที่ดินเอกชน เกษตรกรจำนวนร้อยละ 40 หรือจำนวน 1.5 ล้านครัวเรือนไม่มีที่ดินทำกินหรือมีที่ดินทำกินแต่ไม่พอทำกินโดยต้องเช่า ในขณะที่ที่ดิน ร้อยละ 90 อยู่ในมือของคนเพียง ร้อยละ 10 บางรายมีที่ดินถึง 6 แสนไร่ ซึ่งนำมาสู่คำถามว่าเราจะมีมาตรการในการกระจายการถือครองที่ดินอย่างไร ดังนั้น ข้อเสนอผ่านการรณรงค์กฎหมาย 4 ฉบับของพี่น้องจึงเป็นเรื่องสำคัญ กล่าวคือ จำเป็นกฎหมายเกี่ยวกับภาษีที่ดินเพื่อเป็นมาตรการในทำให้ผู้ที่มีที่ดิน จำนวนมากคายที่ดินออกมา รวมทั้งควรจะต้องพิจารณาการจำกัดการถือครองที่ดิน

การจัดตั้งธนาคารที่ดินเพื่อให้เป็นสถาบันทางการเงินสำหรับคนจนในการเข้า ถึงที่ดิน แม้เรามีกองทุนปฏิรูปที่ดินตามกฎหมายปฏิรูปที่ดินแต่ก็มีงบประมาณจำกัดมาก กองทุนหมุนเวียนช่วยเกษตรกรและผู้ยากจนที่เคยมีอยู่หลายกองทุน ดังเช่น กองทุนหมุนเวียนจัดหาที่ดินช่วยเหลือชาวนาชาวไร่ พ.ศ.2519 ซึ่งกรณีสหกรณ์ที่ดินคลองโยงและอีกหลายๆ สหกรณ์ในขณะนั้นเคยอาศัยการยืมเงินมาจัดตั้งสหกรณ์เช่าซื้อที่ดิน ในระยะหลังมีการจัดตั้งกองทุนในลักษณะนี้อีกหลายกองทุนแต่มีวัตถุประสงค์ที่ มากไปกว่าการหาที่ดินให้เกษตรกร ในปี 2546 รัฐบาลได้รวมเป็นกองทุนเดียวคือ “กองทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรผละผู้ยากจน พ.ศ.2546” แต่ทำงานในลักษณะรถดับเพลิงกล่าวคือ เอาไปใช้ทุกอย่างเพื่อแก้ไขปัญหาเกษตรกร

ดังนั้น จึงมีความจำเป็นที่จะต้องจัดตั้งธนาคารที่ดินเพื่อมาเป็นเครื่องมือให้ เกษตรกรผู้ยากจนได้เข้าถึงที่ดิน การเคลื่อนไหวของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินที่ผ่านมาได้เสนอเป็นข้อเรียกร้องจน กระทั่งรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีจัดตั้งสถาบันการจัดตั้งธนาคารที่ดิน และอนุมัติงบประมาณเพื่อเพื่อที่ดินชุมชนนำร่องจำนวน 5 แห่งของพี่น้องที่ร่วมชุมนุมกันอยู่ในที่นี่เป็นจำนวนเงิน 167 ล้านบาท แต่ก็คาราคาซังกันจนมาถึงทุกวันนี้เพราะเปลี่ยนรัฐบาลบ่อย

นอกจากนี้ ยังบทเรียนร่วมในการจัดการที่ดินของรัฐประเภทอื่นด้วย เช่น ในรูปแบบการเช่าที่ดินราชพัสดุ ที่ดินสาธารณะประโยชน์ ฯลฯ ที่ไม่มีการจำกัดผู้เช่าว่าจะต้องเป็นเกษตรกร เราจึงเห็นที่ดินราชพัสดุที่จังหวัดกาญจนบุรีกลายเป็นสนามกอล์ฟสนามละหลาย ร้อยหลายพันไร่ ที่ดินเขตป่าสงวนเสื่อมโทรมกลายเป็นสวนป่า ไร่ไม้โตเร็ว สวนยูยาลิปตัสของนายทุนอุตสาหกรรมการเกษตร ฯลฯ ผู้คนเหล่านี้ไม่ได้เป็นเกษตรกรรายย่อย แต่มีโอกาสได้ใช้ที่ดินในเขตป่าสงวนเสื่อมโทรมที่อธิบายว่านี่คือ ป่าเศรษฐกิจ ร้อยละ 15 และรวมอยู่ในการคืนผืนป่าให้ได้ครบร้อยละ 40   ปัญหาด้านหนึ่งของการคืนผืนป่าจึงมักเกี่ยวข้องว่า ผืนป่านี้ใครมีสิทธิครอบครองและใช้ประโยชน์ การคืนผืนป่าโดยการปลูกป่าเศรษฐกิจด้วยการให้บริษัทเอกชนป,กไม้โตเร็วกลาย เป็นการแย่งที่ดินทำกินของเกษตรรายย่อยที่ถูกอพยพขับไร่ออกมา ในปัจจุบันปัญหาเช่นนี้จะซับซ้อนมากยิ่งขึ้นไปกว่าการคืนผืนป่าเพื่อนำมา ปลูกป่ายูคาฯ แต่จะเกี่ยวข้องกับการให้สัมปทานทรัพยากรแร่ธาตุต่างๆ

ปัญหาการเปลี่ยนมือที่ดินในโครงการปฏิรูปที่ดิน หรือการจัดหาที่ดินสำหรับเกษตรกรในรูปแบบต่างๆ จึงนำมาสู่ข้อเสนอในเรื่องของแนวคิดโฉนดชุมชน การจัดการแบบสิทธิร่วมของชุมชน เพื่อให้ชุมชนได้เข้ามาช่วยกันกำกับตรวจสอบการใช้ประโยชน์ที่ดิน และนี่เป็นแนวคิดที่ปรากฏมาสู่การเสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยสิทธิชุมชนใน การจัดการที่ดินและทรัพยากร

ทั้งหมดนี้นำมาสู่ข้อเสนอคือ หยุดแผนคืนผืนป่าของคสช. เพื่อกลับไปสู่กระบวนการจัดการปัญหาอย่างมีส่วนร่วม ยอมรับแนวคิดเรื่องคนอยู่กับป่า การอนุรักษ์ผืนป่าที่คำนึงถึงสิทธิชุมชนและการจัดการทรัพยากรอย่างมีส่วน ร่วมของทุกภาคส่วน ยุติการอพยพ การตัดฟันทำลายพืชผลทางการเกษตรของชาวบ้านซึ่งเป็นคนจน

พี่น้องครับ กิจกรรม “เดิน ก้าว แลก” ในวันนี้เรามุ่งที่จะสื่อสารกับผู้คนในสังคมและผู้มีอำนาจตัดสินใจเพื่อให้ เห็นว่าบทเรียนการแก้ไขปัญหาในอดีตล้มเหลวอย่างไร สร้างความขัดแย้งจนลุกเป็นไฟอย่างไร เดินก้าวแรกเพื่อบอกให้เห็นบทเรียนความล้มเหลวการจัดการที่ดิน ป่าไม้ที่ผ่านมา เดินก้าวแรกเพื่อบอกว่าข้อเสนอกฎหมาย 4 ฉบับสามารถเป็นเครื่องมือกลไกในการกระจายการถือครองที่ดินเพื่อคนจนและ เกษตรกรรายย่อยและการจัดการที่ดินที่ยั่งยืนได้อย่างไร

เราจะเดินก้าวแรกแม้จะถูกจับกุมก็เพื่อขอแลกคืนสิทธิพลเมืองขั้นพื้นฐาน ที่สุดของมนุษย์ในสังคมรัฐสมัยใหม่ และบอกว่าเป็นสิทธิที่จะปิดกั้นมิได้ สำหรับคนจนแล้วนี่คือสิทธิที่จะนำไปสู่การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ และความไม่เป็นธรรมทางสังคม กล่าวถึงที่สุดแล้ว นี่คือ การเดินก้าวแลกทวงคืนประชาธิปไตยที่กินได้และการเมืองที่เห็นหัวคนจน

ผมจะขอร่วมเดินด้วยอีกก้าวหนึ่งร่วมกับหลายๆ ก้าวของพี่น้องในกิจกรรมช่วงต่อไป ขอจบเพียงแค่นี้

ที่มา : ประชาไท วันที่ 11 พ.ย. 2557