ว่าด้วยภาษีที่ดิน

การปฏิรูปภาษีที่ดินเป็นหัวเลี้ยวหัวต่อสำคัญของประเทศเพราะภาษีที่ดินใหม่สามารถทำหน้าที่เป็นเครื่องมือนำไปสู่การใช้ที่ดินให้เกิดประโยชน์ตามศักยภาพและสร้างความเป็นธรรมได้ แต่ในขณะเดียวกันหากภาษีที่ดินใหม่นี้ไม่ได้รับการไตร่ตรองให้ดีอาจนำไปสู่การใช้ประโยชน์ที่ดินที่บิดเบือนไปจากศักยภาพ

เป็นต้นทุนทางธุรกรรมที่บั่นทอนการพัฒนาประเทศ และเป็นบ่อเกิดของการทุจริตจากการใช้ดุลพินิจตีความว่าอะไรคือ ที่ดินว่างเปล่าไม่ได้ใช้ประโยชน์ ที่เจ้าของที่ดินต้องเสียภาษีสองเท่า ขณะนี้ยังไม่สามารถบอกได้ว่ารูปแบบภาษีที่ดินจะออกมาเป็นอย่างไรแต่ข้อมูลเบื้องต้นชี้ให้เห็นว่าภาษีที่ดินใหม่จะเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเชิงพาณิชย์ในอัตราร้อยละ 0.5 ของราคาประเมิน ที่อยู่อาศัยในอัตราร้อยละ0.1 ของราคาประเมิน ที่ดินเพื่อการเกษตรในอัตราร้อยละ 0.05 ของราคาประเมิน และที่ดินว่างเปล่าหรือไม่ใช้ประโยชน์เก็บภาษีเพิ่มขึ้นเท่าตัวทุก 3ปี แต่ไม่เกินร้อยละ 2.00 ของราคาประเมิน

ด้วยรูปแบบภาษีที่ดินเช่นนี้ พอจะประเมินได้ว่าในส่วนของภาษีที่ดินเชิงพาณิชย์ ที่อยู่อาศัย และที่ดินเพื่อการเกษตรนั้น ภาษีที่ดินใหม่นี้จะทำให้รัฐบาลมีรายได้จากการเก็บภาษีที่ดินเพิ่มขึ้นอย่างมาก หากรายได้ภาษีที่ดินนี้ถูกจัดสรรให้เป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามเจตนาก็จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นอย่างมากซึ่งจะเป็นผลดีหากเงินรายได้ส่วนที่เพิ่มขึ้นนี้ถูกนำมาพัฒนาพื้นที่ในสิ่งที่จำเป็น

แต่ที่สำคัญไปกว่านั้นคือในส่วนของการเก็บภาษีที่ดินว่างเปล่าที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ในอัตราเพิ่มขึ้นเท่าตัวทุก 3 ปี แต่ไม่เกินร้อยละ 2.00 ของราคาประเมิน ในส่วนนี้เองมีความเป็นไปได้ว่าการมีบทลงโทษผู้ที่ไม่ใช้ประโยชน์ที่ดินจะทำให้มีการนำที่ดินว่างเปล่ามาใช้ประโยชน์มากขึ้น แต่การเร่งให้มีการใช้ประโยชน์ในที่ดินว่างเปล่านั้นสังคมอาจต้องแลกกับการสูญเสียทางเศรษฐกิจอื่นๆ ที่จะตามมา เช่น เจ้าของที่ดินจะมีต้นทุนทางธุรกรรมที่สูงขึ้นจากการรวบรวมที่ดินเพื่อรอการพัฒนา ที่ดินอาจถูกแบ่งออกเป็นแปลงย่อยๆ เพื่อเร่งขายให้เกิดการใช้ประโยชน์โดยเร็วแต่ก็จะทำให้สังคมเสียโอกาสที่จะตักตวงประโยชน์ที่มากกว่าในอนาคตหากสามารถนำที่ดินมาพัฒนาตามศักยภาพตามช่วงเวลาที่เหมาะสม ท้ายสุด การเก็บภาษีที่ดินว่างเปล่าในอัตราที่เพิ่มขึ้นเท่าตัวทุก 3 ปี อาจนำไปสู่การใช้ดุลพินิจของเจ้าพนักงานในการตีความว่าอะไรคือที่ดินว่างเปล่าที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ เช่น ถ้าที่ดินถูกนำไปสร้างอาคารพาณิชย์แต่หาคนเช่าไม่ได้เป็นอาคารพาณิชย์ว่างเปล่าจะเข้าข่ายที่ดินที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์หรือไม่ หรือการปลูกสวนกล้วยบนที่ดินเพื่อการเกษตรนับว่าเป็นการใช้ประโยชน์หรือไม่ และเจ้าของที่ดินต้องปลูกพืชอะไรจึงเรียกว่าได้ทำประโยชน์แล้ว ฯลฯ รัฐบาลจึงควรพิจารณาสิ่งต่างๆ เหล่านี้เป็นพิเศษเพราะการนำที่ดินว่างเปล่ามาใช้ประโยชน์เพื่อนำไปสู่การสร้างมูลค่าให้กับประเทศนั้นมันไม่ง่ายอย่างที่คิด

แก้ปัญหาที่ดินรกร้างว่างเปล่าได้อย่างไร

สิ่งที่รัฐบาลควรดำเนินการในเรื่องภาษีที่ดินคือ การหยุดคิดเรื่องภาษีที่ดินไว้ก่อนเพราะภาษีที่ดินเป็นเพียงเครื่องมือหนึ่งเท่านั้นในบรรดาเครื่องมือทั้งหลายในการบริหารจัดการที่ดิน รัฐบาลควรตั้งต้นใหม่ให้ดีแล้วถามคำถามว่าสังคมไทยต้องการเห็นการใช้ประโยชน์ที่ดินเป็นไปในทิศทางใด สังคมต้องการเห็นที่ดินมีการนำไปใช้ประโยชน์สูงสุดตามศักยภาพ หรือสังคมต้องการเห็นการใช้ประโยชน์ที่ดินที่สอดคล้องกับลักษณะทางภูมิศาสตร์ของประเทศเพื่อลดปัญหาความสูญเสียจากภัยธรรมชาติ หรือสังคมเพียงแต่ไม่อยากเห็นที่ดินตกอยู่ในสภาพรกร้างว่างเปล่า

โดยทั่วไปแนวทางการบริหารจัดการที่ดินที่ดีควรนำเครื่องมือการบริหารจัดการที่ดินต่างๆ มาใช้อย่างเหมาะสมโดยเครื่องมือที่สำคัญมีสี่ประการ ได้แก่ การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อเพิ่มมูลค่าให้ที่ดิน การใช้ผังเมืองเพื่อควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดิน การมีกฎหมายที่ดินที่ทันสมัย และการมีระบบภาษีที่ดินที่มีประสิทธิภาพและเป็นธรรม ดังนั้น การเก็บภาษีที่ดินอย่างเดียวโดยไม่พูดถึงเครื่องมืออื่นๆ เลยคงไม่สามารถแก้ปัญหาอะไรได้มากนักและอาจกลายเป็นการเพิ่มต้นทุนทางธุรกรรมที่จะกลับมาเป็นอุปสรรคในการพัฒนาที่ดินในอนาคตอีกด้วย โดยการดำเนินงานทั้งสี่ประการมีความสำคัญดังต่อไปนี้

ประการที่หนึ่ง การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคเป็นพื้นฐานสำคัญในการเพิ่มมูลค่าให้กับที่ดิน ปัจจุบันมีที่ดินจำนวนมากที่ไม่สามารถนำมาใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มศักยภาพเพราะขาดโครงสร้างพื้น ฐานที่สำคัญ เช่น ถนนเข้าไม่ถึง ตรอกซอยมีขนาดเล็ก น้ำไฟยังไม่มี และที่สำคัญคือ รูปแปลงที่ดินไม่เหมาะสม เป็นที่ตาบอดบ้างหรือเป็นที่ชายธงบ้าง ดังนั้น การเวนคืนที่ดินเพื่อนำไปจัดรูปที่ดินใหม่ให้มีความเหมาะสมต่อการนำมาใช้ประโยชน์ การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคจึงเป็นก้าวสำคัญในการสร้างมูลค่าให้ที่ดินและแก้ปัญหาที่ดินรกร้างว่างเปล่า

ประการที่สอง การพัฒนาผังเมืองเพื่อควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดิน ประเทศไทยมีการใช้ผังเมืองเพื่อควบคุมทิศทางการใช้ประโยชน์ที่ดินมาเป็นเวลานาน แต่กระบวนการผังเมืองที่ใช้อยู่ยังมีข้อบกพร่องที่ต้องรีบแก้ไขเพื่อให้ผังเมืองสามารถทำหน้าที่จัดระเบียบให้กับการใช้ประโยชน์ที่ดินได้ สิ่งที่ต้องดำเนินการ ได้แก่ การกำหนดให้ผังเมืองต้องไม่มีวันหมดอายุเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดช่องโหว่ของอายุผังเมือง และทำให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดินผิดประเภท ต้องมีการจัดทำและบังคับใช้ผังจังหวัดและผังลุ่มน้ำเพื่อนำไปสู่การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ที่ดินที่เหมาะสมตามลักษณะทางภูมิศาสตร์ของประเทศ และป้องกันไม่ให้มีกิจกรรมที่ไม่เหมาะสมเข้ามาสร้างความสูญเสียให้กับพื้นที่ข้างเคียงได้

ประการที่สาม กฎหมายที่ดินต้องมีความทันสมัย มีที่ดินจำนวนมากที่มีคนต้องการนำมาใช้ประโยชน์ในรูปการให้เช่าที่ดินแต่ไม่สามารถกระทำได้ การเช่าที่ดินในประเทศไทยไม่สามารถกระทำได้อย่างมีประสิทธิภาพเพราะกฎหมายเกี่ยวกับการเช่าที่ดินทั้งหลายสร้างความไม่เป็นธรรมด้วยการปกป้องผลประโยชน์ให้กับผู้เช่าที่ดิน และสร้างความเสียหายให้กับเจ้าของที่ดิน ดังนั้นจึงมีเจ้าของที่ดินจำนวนมากที่ยอมปล่อยให้ที่ดินของตนเองเป็นที่ว่างเปล่าโดยยอมขาดรายได้จากการให้เช่าเพราะหากปล่อยให้ผู้อื่นเช่าไปอาจเกิดปัญหาทางกฎหมายอื่นๆ ตามมามากมาย เช่น ผู้เช่าไม่ยอมย้ายออกจากทีดินเมื่อหมดสัญญาเช่า เจ้าของที่ดินไม่สามารถขายที่ดินให้ผู้อื่นได้เพราะกฎหมายระบุว่าต้องขายที่ดินแปลงนั้นให้ผู้ที่มาเช่าก่อน หรือหากมีคนมาอาศัยในที่ของตนภายในระยะเวลาหนึ่งที่ดินนั้นอาจถูกยึดไปเป็นของผู้ที่มาบุกรุกได้ตามกฎหมายว่าด้วยการครอบครองปรปักษ์ ด้วยความล้าสมัยของกฎหมายที่ดินต่างๆ เหล่านี้จึงทำให้เจ้าของที่ดินจำนวนมากเลือกที่จะทิ้งที่ดินให้เป็นที่รกร้างว่างเปล่าและล้อมรั้วไว้เฉยๆ เพราะถึงแม้จะขาดโอกาสในการหารายได้จากค่าเช่าที่แต่ก็ยังดีกว่าถูกคนอื่นยืดที่ดินไป ดังนั้น การปฏิรูปกฎหมายที่ดินให้มีความทันสมัยจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการเพิ่มการใช้ประโยชน์ที่ดินและลดปัญหาที่ดินรกร้างว่างเปล่า

ประการที่สี่ ระบบภาษีที่ดินต้องมีประสิทธิภาพและเป็นธรรมมากขึ้น ปัญหาไม่ใช่เพราะประเทศไทยไม่มีภาษีที่ดิน แต่ประเทศไทยมีภาษีอยู่แล้วห้าประเภทและแต่ละประเภทก็ล้วนสร้างปัญหาในรูปแบบที่แตกต่างกัน หนึ่ง ภาษีบำรุงท้องที่ที่ใช้อยู่ปัจจุบันมีอัตราจัดเก็บและฐานราคาประเมินที่ต่ำ มีการยกเว้นมากจึงสร้างรายได้ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้น้อย สอง ภาษีโรงเรือนที่เก็บอยู่ก็มีความซ้ำซ้อนกับการเก็บภาษีรายได้ ดังนั้นการรวมเอาภาษีบำรุงท้องที่กับภาษีโรงเรือนเข้าด้วยกันเพื่อตราภาษีที่ดินใหม่เป็นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตามที่รัฐบาลกำลังดำเนินการอยู่จึงเป็นทางออกที่ถูกต้องแล้ว เพียงแต่ควรจะตัดเรื่องที่ดินว่างเปล่าออกไปก่อน สาม ภาษีมรดกที่เก็บจากการได้รับมรดกในรูปที่ดินซึ่งหากมีการตรากฎหมายภาษีมรดกใหม่ก็คงต้องยกเลิกภาษีมรดกที่ปัจจุบันเรียกเก็บอยู่จากการโอนที่ดินเพื่อมิให้ซ้ำซ้อนกัน สี่ ภาษีเงินได้จากการซื้อขายที่ดินซึ่งภาษีเงินได้นี้มีการเรียกเก็บที่แปลกและขัดกับหลักการภาษีเงินได้เป็นอย่างมาก กล่าวคือ หากผู้ใดขายที่ดินไปในราคาที่ต่ำกว่าตอนที่ซื้อมา หรือที่เรียกว่ายอมขายขาดทุนก็ต้องเสียภาษีเงินได้นี้ด้วยเพราะรัฐถึอว่าวันที่ท่านขายที่ไปท่านได้เงินโดยไม่คำนึงว่าท่านจะกำไรหรือขายขาดทุนไปเท่าไหร่ คำถามคือ คนที่ซื้อขายที่ดินแล้วขาดทุนทำไมเขาต้องเสียภาษีเงินได้ด้วย และ ห้า ภาษีธุรกิจเฉพาะซึ่งก็เป็นภาษีที่ส่งสัญญาณที่แปลกอีกเช่นกัน กล่าวคือ คนที่ซื้อที่ดินแล้วนำมาพัฒนาและรีบขายออกไปภายในห้าปีต้องเสียภาษีธุรกิจเฉพาะเพิ่มอีกด้วย ซึ่งหากรัฐไม่อยากให้คนกักตุนที่ดินหรือไม่อยากให้คนถึงครองที่ดินโดยไม่ได้ใช้ประโยชน์แล้วทำไมไปเก็บภาษีเขาเพิ่มขึ้นอีกหากเขาเอาที่ดินมาพัฒนาแล้วรีบขายออกไป

ดังนั้นจึงอยากเสนอว่าหากจะมีการปฏิรูประบบภาษีที่ดินใหม่ควรยกเลิกภาษีเงินได้จากการขายที่ดินและภาษีธุรกิจเฉพาะ โดยนำภาษีทั้งสองนี้มารวมกันแล้วปรับปรุงให้เป็นภาษีที่ดินตัวใหม่เรียกว่า ภาษีกำไรส่วนเกิน (Capital Gain Tax) ภาษีกำไรส่วนเกินนี้จะสร้างความเป็นธรรมในการถือครองที่ดินเป็นอย่างมาก เพราะจะเรียกเก็บภาษีเฉพาะส่วนที่เป็นกำไรจากการซื้อขายที่ดินเท่านั้น ดังนั้น ผู้ใดที่ถือครองที่ดินแล้วมีกำไรซึ่งอาจเป็นเพราะผลกระทบจากการดำเนินโครงการพัฒนาของรัฐก็ต้องเสียภาษีมาก แต่หากที่ดินของผู้ใดมิได้มีมูลค่าเพิ่มขึ้นอย่างมากมายที่ดินนั้นๆ ก็ไม่ต้องเสียภาษีกำไรส่วนเกินนี้ นอกจากนั้น การที่รัฐต้องพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน สร้างสาธารณูปโภค หรือจัดรูปที่ดินเพื่อให้ที่ดินมีศักยภาพในการนำไปใช้ประโยชน์มากขึ้นและมีมูลค่าสูงขึ้น รัฐก็จะสามารถตักตวงรายได้ส่วนหนึ่งกลับคืนมาจากการเก็บภาษีกำไรส่วนเกินนี้เอง

โดยสรุป รัฐบาลต้องอย่าไปติดกับดักคำท้าทายจากสังคมว่าภาษีที่ดินหรือภาษีมรดกเป็นเรื่องที่ไม่มีรัฐบาลไหนทำได้นอกจากรัฐบาลทหาร ท่านต้องตั้งมั่นในหลักการให้ดีโดยเอาเรื่องการพัฒนาที่ดินโดยรวมเป็นตัวตั้งและให้ภาษีที่ดินทำหน้าที่เป็นหนึ่งในเครื่องมือในการบริหารจัดการที่ดินเท่านั้น โดยรัฐต้องนำเครื่องมืออื่นๆ ในการบริหารจัดการที่ดินมาใช้ประกอบกันด้วย ในส่วนของภาษีที่ดินเองรัฐควรดำเนินการปฏิรูปภาษีที่ดินทั้งระบบเพื่อให้ภาษีที่ดินต่างๆ ทำหน้าที่เฉพาะทางที่แตกต่างกันแต่ล้วนส่งสัญญาณไปในทิศทางเดียวกัน เป็นระบบภาษีที่มีประสิทธิภาพและให้ความเป็นธรรมแก่ประชาชน การทำอย่างนี้อาจไม่สะใจคนดูมากนักแต่จะเป็นประโยชน์กับชาติบ้านเมืองเป็นอย่างยิ่ง

ที่มา : TCIJ วันที่ 5 ต.ค. 2557
โดย...รศ.ดร.อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา ที่ปรึกษา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย