‘บ้าน’ ของคนจนเมือง

เรื่องและภาพ: ณัฐกานต์ ตำสำสู

ภาพความแออัดของชุมชนที่กระจายตัวอยู่ตามตรอกซอกซอย ตามริมแม่น้ำ ตึกร้าง และใต้สะพานต่างๆ ของเมืองหลวง ซึ่งสถานที่เหล่านั้นถูกนิยามว่า ‘สลัม’ ยังคงเป็นภาพชินตาที่พบเห็นได้โดยทั่วไปตั้งแต่อดีตมาจนปัจจุบัน ต่อให้กรุงเทพมหานครจะเจริญเติบโตขึ้นเรื่อยๆ หรือมีสิ่งอำนวยความสะดวกก้าวล้ำไปแค่ไหน ก็ไม่ได้หมายความว่าชีวิตความเป็นอยู่ของคนอีกกลุ่มหนึ่งจะได้รับการพัฒนาไปในทิศทางที่ดีขึ้นตามไปด้วย
ในทางกลับกัน ยิ่งกรุงเทพฯ เติบโตขึ้นเท่าไหร่ กลับยิ่งเพิ่มปัญหาให้กับกลุ่มคนผู้มีรายได้น้อยในชุมชนแออัดเหล่านั้นมากยิ่งขึ้น
จึงก่อให้เกิดคำถามที่ว่า ทำไมคนจนที่อยู่ในเมืองถึงไม่มีที่ดิน ไม่มีที่อยู่อาศัยเป็นของตัวเอง และมีความจำเป็นอย่างไรในการที่จะต้องจัดการที่อยู่อาศัยให้กับคนจนที่อยู่ในเมืองเหล่านี้

+ สถานการณ์คนจนเมืองในกรุงเทพมหานคร
ข้อมูลจากการสำรวจของการเคหะแห่งชาติเมื่อปี 2521 ระบุว่า ชุมชนแออัดในกรุงเทพฯ มีทั้งหมด 420 ชุมชน คิดเป็นประชากรร้อยละ 13 ของคนกรุงเทพฯ ทั้งหมด และในปี 2527 ชุมชนแออัดได้ขยายตัวเพิ่มขึ้นเป็น 1,020 ชุมชน จนมาถึงล่าสุดสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) ซึ่งทำหน้าที่เกี่ยวกับการพัฒนาที่อยู่อาศัยสำหรับคนจนในประเทศไทย ได้มีการสำรวจสถานการณ์คนจนเมืองในปี 2551 ระบุไว้ว่า พื้นที่กรุงเทพฯ มีชุมชนแออัดอยู่ทั้งสิ้น 1,266 ชุมชน มีประชากรที่จัดอยู่ในฐานะยากจนและต้องการความช่วยเหลืออยู่กว่า 225,000 ครอบครัว
ผลสำรวจของ พอช. ในครั้งนั้นจำแนกออกมาว่า กลุ่มคนจนเมืองดังกล่าวเป็นผู้ที่ไม่มีความมั่นคงในที่อยู่อาศัย ในจำนวนนี้เป็นชุมชนที่เช่าที่ของผู้อื่นปลูกบ้านขึ้นเองกว่า 105,200 หลังคาเรือน รองลงมาเป็นชุมชนบุกรุกกว่า 37,800 หลังคาเรือน เป็นบ้านเช่า 20,200 หลังคาเรือน และเป็นห้องเช่าอีกจำนวนกว่า 15,100 หลังคาเรือน
“จริงๆ แล้วคนจนในเมืองก็คือพวกเราๆ ท่านๆ นี่เอง คนที่เป็นคนจนในกรุงเทพฯ ส่วนใหญ่เป็นคนที่มาจากต่างจังหวัด ซึ่งมีความจำเป็นที่จะต้องอพยพเข้ามาหาทำงาน หารายได้เลี้ยงดูตัวเองและครอบครัว ส่วนหนึ่งเป็นผลจากทิศทางการพัฒนาประเทศของเราที่ละเลยพื้นที่ชนบท ทำให้พวกเขาต้องละทิ้งถิ่นฐานของตัวเองไว้ข้างหลัง” วิชยา โกมินทร์ นักวิจัยจากสถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวถึงผลพวงของนโยบายการพัฒนาประเทศ อันเป็นเหตุปัจจัยสำคัญที่ทำให้สังคมเกิดการอพยพเคลื่อนย้ายแรงงานจากชนบทสู่เมือง

ความไม่เป็นธรรมทางสังคมเริ่มต้นจากจุดนั้น เมื่อแรงงานต่างถิ่นโดยเฉพาะในพื้นที่ที่ยากจน เช่น อีสาน เหนือ ได้รับรายได้และค่าเลี้ยงดูชีวิตที่ค่อนข้างน้อย เมื่อเทียบกับระดับเศรษฐกิจของเมืองกรุงเทพฯ ซึ่งเป็นศูนย์รวมแห่งการพัฒนา และเป็นแหล่งจ้างงาน แหล่งรายได้ แต่แทนที่จะมีการกระจายรายได้ดังที่คาดหวัง กลับยิ่งทำให้เกิดภาวะรวยกระจุก-จนกระจาย
“เมื่อพวกเขาเข้ามาอยู่ในกรุงเทพฯ สิ่งที่พวกเขาทำได้ในการเลี้ยงดูครอบครัวตัวเองก็คือ การเป็นแรงงานรับจ้าง หรือการค้าขายเล็กๆ น้อยๆ ซึ่งสถานที่ที่พวกเขาพอจะอยู่อาศัยได้ก็เป็นบ้านเช่าราคาถูก ซึ่งส่วนมากก็จะอยู่ในพื้นที่ชุมชนแออัด อันนี้เป็นจุดเริ่มต้นว่า ทำไมถึงมีคนจนที่อาศัยอยู่ในชุมชนแออัดของกรุงเทพฯ เยอะนัก”
อาจารย์วิชยาเล่าว่า เดิมทีกรุงเทพฯ เป็นเมืองที่มีลำคลองมากมายหลายสาย แต่เมื่อยุคสมัยเปลี่ยนผ่าน คลองเหล่านี้จึงไม่ถูกใช้ประโยชน์อีกต่อไป จึงเกิดการจับจองพื้นที่ริมคลองของคนชนบทที่เข้ามาปลูกกระต๊อบเล็กๆ ขึ้น ให้พอได้อยู่อาศัย ต่อมาจึงขยับขยายเป็นบ้านเรือน เป็นชุมชนขึ้นมามากขึ้นเรื่อยๆ อีกโดยเฉพาะหนึ่งในนั้นคือพื้นที่ริมทางรถไฟที่มีการบุกรุกเข้าไปปลูกที่อยู่อาศัยกันเป็นจำนวนมาก
นอกจากนั้น ยังมีอีกกลุ่มหนึ่งคือ กลุ่มผู้เช่าที่ดินเพื่อปลูกบ้านของตัวเอง ไม่ว่าจะเป็นที่ดินแปลงเช่า หรือที่ดินที่ไปขออาศัยอยู่ ซึ่งสุดท้ายแล้วก็ไม่มีความมั่นคง เมื่อเจ้าของที่ต้องการที่ดินคืน เพื่อนำไปขายเก็งกำไรตามมูลค่าที่ดินที่สูงขึ้นเรื่อยๆ
“เนื่องจากการเจริญเติบโตของเมืองและผลประโยชน์ทางเศษฐกิจ ทำให้ที่ดินมีมูลค่าสูงมากขึ้น เกิดการขายที่ดิน สร้างอพาร์ทเมนต์ สร้างศูนย์การค้า หรืออะไรต่างๆ และนี่คือเหตุผลใหญ่อีกหนึ่งข้อที่ทำให้เกิดสถานการณ์ความไม่มั่นคงในที่อยู่อาศัยของคนจนเมือง”

+ เส้นทางการพัฒนาที่อยู่อาศัย
งานวิจัยเรื่อง ‘การสร้างความเป็นธรรมทางสังคม เรื่องที่อยู่อาศัยในกลุ่มคนจนเมือง’ โดย วิชยา โกมินทร์และบวร ทรัพย์สิงห์ สองนักวิจัยจากสถาบันวิจัยสังคม จุฬาฯ ได้สรุปภาพรวมของการพัฒนาที่อยู่อาศัยในกรุงเทพฯ เริ่มต้นครั้งแรกในปี 2485 สมัยก่อนสงครามโลก โดยการจัดตั้งการเคหะแห่งชาติ ในเวลานั้นกรุงเทพฯ มีชุมชนแออัดอยู่มากมาย เช่น นางเลิ้ง ในช่วงก่อนปี 2500 ถือเป็นตัวอย่างของความเปลี่ยนแปลงที่ชัดเจน
“นางเลิ้งเป็นพื้นที่มีความแออัดมาก มีผู้คนจำนวนมากไปอยู่อาศัยรวมกัน เพราะมีแหล่งค้าขายและทำมาหากินอยู่ใกล้ๆ กัน รัฐบาลไทยก็เลยตั้งการเคหะแห่งชาติเพื่อที่จะมาดูแลเรื่องนี้โดยเฉพาะ และในอีก 11 ปีต่อมา ก็ได้ตั้งธนาคารอาคารสงเคราะห์ขึ้น โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อที่จะจัดสรร หาแหล่งที่อยู่อาศัยใหม่ๆ ให้แก่คนจนและคนสลัมได้อยู่อาศัย จากนั้นรัฐบาลไทยจึงตัดสินใจที่จะสร้างแฟลต แฟลตที่มีชื่อเสียงในยุคแรกคือ แฟลตดินแดง แฟลตห้วยขวาง” วิชยากล่าว
อย่างไรก็ตาม สำหรับการพัฒนาที่อยู่อาศัยในลักษณะเคหะสงเคราะห์เช่นนี้ แม้จะเป็นสิ่งที่ภาคภูมิใจของรัฐบาล แต่กลับสวนทางกับความต้องการของคนจนเมืองในฐานะผู้อยู่อาศัยและผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง เพราะในสถานการณ์การใช้ชีวิตจริง คนสลัมมีความคุ้นเคยอยู่กับการใช้ชีวิตอยู่ในพื้นราบมากกว่า เพราะความสะดวกสบายในการค้าขาย เนื่องจากต้องอาศัยทั้งรถเข็น หาบเร่ ฯลฯ แต่เมื่อถูกย้ายขึ้นไปอยู่แฟลตดินแดง แฟลตห้วยขวาง ทำให้พบอุปสรรคทั้งในด้านระยะยาง ระบบขนส่งที่จำกัด นอกจากนี้ ที่อยู่อาศัยแบบแฟลตยังไม่เหมาะสมกับการประกอบอาชีพ ด้วยสภาพห้องที่คับแคบ สาธารณูปโภคไม่ทั่วถึง จนมีเสียงสะท้อนว่า “แย่ยิ่งกว่าอยู่สลัม”

ในยุคต่อมา เป็นยุคที่รัฐพยายามจะใช้หลักมนุษยธรรมมากขึ้น มีความสนใจในความเป็นมนุษย์มากขึ้น ซึ่งสาเหตุหนึ่งมาจากการที่องค์การสหประชาชาติ (UN) และนานาชาติให้ความสนใจต่อปัญหาการไล่รื้อชุมชนต่างๆ ในภูมิภาคนี้ โดย UN ได้ให้งบประมาณมหาศาลในการอุดหนุนโครงการพัฒนาที่อยู่อาศัย
ยุคสุดท้ายคือยุคปัจจุบัน ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2530-2540 เป็นต้นมา เป็นยุคที่ประชาธิปไตยไทยกำลังเบ่งบาน กลุ่มองค์กรพัฒนาเอกชน (NGO) ภาคประชาชนและเครือข่ายชาวบ้านมีความเข้มแข็งในการรวมตัว มีการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ในภูมิภาคต่างๆ เพื่อแก้ปัญหาเรื่องที่อยู่อาศัย กระทั่งเกิดแนวคิดหนึ่งที่มีความสำคัญมากในปัจจุบันคือ ‘โครงการบ้านมั่นคง’
โครงการบ้านมั่นคงได้รับความสนใจจากนานาชาติเป็นอย่างมาก เป็นโครงการพัฒนาที่อยู่อาศัยที่มาจากการมีส่วนร่วมของคนในชุมชน และมีความร่วมมือกันระหว่างคนในชุมชนที่เป็นผู้เช่ากับเจ้าของที่ดิน ทั้งยังได้รับการสนับสนุนจากรัฐ
อย่างไรก็ตาม โครงการนี้กลับไม่สามารถดำเนินต่อไปได้อย่างราบรื่นนัก เนื่องจากภาครัฐไม่ให้ความไว้วางใจในการทำงานของภาคประชาชนอย่างแท้จริง ในการที่จะให้อำนาจชุมชนเข้ามาดำเนินการได้เต็มที่ ทำให้การจัดสรรงบประมาณไม่มีความต่อเนื่อง
ขณะเดียวกัน โครงการลักษณะนี้ยังประสบปัญหาในรายละเอียด เช่น กฎระเบียบของการสร้างบ้าน หรือระเบียบราชการต่างๆ ซึ่งนับว่าเป็นอุปสรรคขัดขวางการพัฒนาอย่างมาก ทำให้โครงการบ้านมั่นคงจำนวนหนึ่งยังไม่สามารถขอไฟฟ้าและน้ำประปาได้ รวมไปถึงทะเบียนบ้าน เนื่องจากขนาดของบ้านไม่ตรงตามเกณฑ์ของกฎหมาย

+ ความเป็นธรรมของคนจนเมือง
ทางออกจากปัญหาความไม่เป็นธรรมด้านที่อยู่อาศัยของคนจนเมือง อาจารย์วิชยาได้หยิบยกแนวคิดเรื่อง ‘ความเป็นธรรมคือความเท่าเทียม’ (Social Justice as fairness) ตามทฤษฎีของ John Ralws โดยมีหลักการสำคัญ 2 ประการ

1. ความเป็นธรรมจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อแต่ละคนในสังคมได้รับการจัดสรรชุดของสิทธิและเสรีภาพพื้นฐานที่เท่าเทียมกันอย่างครบถ้วนและเพียงพอ
2. หลักความเท่าเทียมทางเศรษฐกิจและสังคม ที่หากจะไม่เท่าเทียมก็ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ของคนที่เสียเปรียบมากที่สุดในสังคม

อาจารย์วิชยาระบุว่า วิธีคิดของ Ralws เป็นวิธีการคิดที่ค่อนข้างสร้างความหนักใจให้ผู้ร่วมสังคมคนอื่นๆ ที่อาจตั้งคำถามตามมาว่า เหตุใดจึงไม่กระจายให้เท่าเทียมกันทั้งหมดเพื่อสร้างประโยชน์สุขอย่างเท่าเทียม ดังเช่นแนวคิดที่เรียกว่า ‘อรรถประโยชน์นิยม’ หรือการสร้างความสุขให้เกิดกับทุกคนให้ได้มากที่สุด
“Ralws บอกว่า ทุกสังคมเป็นไปได้ที่จะเกิดความไม่เท่าเทียมกัน แม้กระทั่งในสังคมของอเมริกาที่มีความเจริญก้าวหน้าทางเศษฐกิจก็ยังมีความไม่เท่าเทียม แต่ความเท่าเทียมนั้นมันเกิดขึ้นจากจุดตั้งต้นที่ไม่เท่ากัน ซึ่งเป็นเรื่องของธรรมชาติ แต่อีกคำถามหนึ่งที่สำคัญมากก็คือ ทำไมฉันต้องเกิดที่ภาคอีสาน ซึ่งเป็นที่ความเจริญมันไปไม่ถึง ทำไมฉันต้องย้ายถิ่นฐานมาเป็นแรงงานรับจ้างในกรุงเทพฯ ด้วยค่าจ้างราคาถูก แต่แล้วก็เข้าไม่ถึงการจับจองที่ดินในกรุงเทพฯ นี่คือสิ่งที่เรียกว่าความไม่เท่าเทียมกันที่เกิดขึ้นในประเทศไทย”
อย่างไรก็ตาม อาจารย์วิชยาเชื่อว่า โครงการพัฒนาที่อยู่อาศัยของคนจนเมืองยังคงมีทางออกอยู่บ้าง ขึ้นอยู่กับอุปสรรคสำคัญคือ อำนาจรัฐและกฎระเบียบต่างๆ ที่ยังไม่ยืดหยุ่นมากพอ อย่างน้อยที่สุดรัฐต้องคำนึงว่า คนจนเมืองก็คือพลเมืองของประเทศ ซึ่งควรจะมีที่อยู่อาศัยที่มีความปลอดภัยตามอัตภาพ เพราะการละทิ้งคนจนเมืองให้กลายเป็นผู้เสียเปรียบทางสังคม เท่ากับเป็นจุดเริ่มต้นของความไม่เป็นธรรม

ที่มา : way magazine วันที่ 26 ก.ย. 2557