ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะช่วยแก้ไขปัญหาภาษีการถือครองทรัพย์สินปัจจุบันได้อย่างไร ตอน1

โดยที่กระทรวงการคลังมีโยบายให้มีการนำภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาใช้จัดเก็บภาษีแทนภาษีการถือครองทรัพย์สินปัจจุบันซึ่งจัดเก็บโดยกฎหมาย 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดินพุทธศักราช 2475

และพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508 เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาของกฎหมาย 2 ฉบับดังกล่าวซึ่งมีปัญหาเกี่ยวกับฐานภาษี อัตราภาษี และการจัดเก็บภาษี จึงเป็นกรณีศึกษาว่าภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะช่วยแก้ไขปัญหาภาษีการถือครองทรัพย์สินปัจจุบันได้อย่างไร บทความนี้จึงแบ่งออกเป็น 4 ส่วน โดยส่วนที่หนึ่งจะเป็นการกล่าวถึงสาเหตุของการนำภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาใช้ ส่วนที่สองเป็นการกล่าวถึงสาระสำคัญของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างและภาษีดังกล่าวจะช่วยแก้ไขปัญหาภาษีการถือครองทรัพย์สินปัจจุบันได้อย่างไร ส่วนที่สามสรุปผลของการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ส่วนที่สี่ การเตรียมความพร้อมในการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ทั้งนี้ เพื่อให้ผู้มีหน้าที่เสียภาษีและผู้สนใจได้เข้าใจถึงปัญหาของภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบำรุงท้องที่ปัจจุบันและแนวทางในการนำภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาใช้แทน

      1. สาเหตุของการนำภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาใช้

เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาของพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดินพุทธศักราช 2475 และพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508 ซึ่งมีปัญหาเกี่ยวกับฐานภาษี อัตราภาษี ทรัพย์สินที่จัดเก็บภาษีการลดหย่อน และการปฏิบัติจัดเก็บภาษี ดังนี้ 

        1.1 ฐานภาษี 

ภาษีโรงเรือนและที่ดินใช้ค่ารายปีหรือค่าเช่าต่อปีเป็นฐานภาษีซึ่งมีความซ้ำซ้อนกับภาษีเงินได้ที่จัดเก็บจากรายได้ค่าเช่า นอกจากนี้ในกรณีไม่มีค่าเช่าการประเมินค่ารายปีหรือค่าเช่าที่สมควรให้เช่าได้ใน 1 ปีนั้นจะขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของพนักงานเจ้าหน้าที่ ส่วนภาษีบำรุงท้องที่ ตามกฎหมายต้องมีการตีราคาปานกลางของที่ดินทุกรอบระยะเวลา 4 ปี แต่ปัจจุบันได้มีกฎหมายกำหนดให้ใช้ฐานราคาปานกลางของที่ดิน ปี 2521 – 2524 ในการประเมินภาษีทำให้ไม่เป็นธรรมแก่ผู้เสียภาษีในกรณีที่มีมูลค่าปัจจุบันไม่เท่ากัน เนื่องจากมีการตัดถนนใหม่ หรือมีการก่อสร้างสาธารณูปโภคต่าง ๆ ความเจริญของทำเลที่ดินดังกล่าวแตกต่างกันแต่เสียภาษีจากราคาปานกลางของที่ดินเท่ากัน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้จากภาษีนี้น้อยมากเพราะฐานภาษีไม่เป็นปัจจุบัน
        1.2 อัตราภาษี 

ภาษีโรงเรือนและที่ดินจัดเก็บในอัตราร้อยละ 12.5 ของค่ารายปี ซึ่งเป็นอัตราภาษีที่สูงมากเกินไป ผู้ประกอบการค้าและอุตสาหกรรมมักร้องเรียนว่าจัดเก็บภาษีสูงไปส่วนภาษีบำรุงท้องที่มีโครงสร้างอัตราภาษีถดถอย กล่าวคือ ตามกฎหมายกำหนด อัตราภาษีตามชั้นราคาปานกลางของที่ดินรวม 34 ชั้น สำหรับราคาปานกลางของที่ดินต่ำกว่าไร่ละ 30,000 บาท อัตราภาษีส่วนใหญ่ร้อยละ 0.50 ส่วนราคาปานกลางของที่ดินเกินไร่ละ 30,000 บาท มีอัตราภาษีคงที่ร้อยละ 0.25 นอกจากนี้ กรณีให้เช่าที่ดินประกอบกสิกรรมประเภทไม้ล้มลุก เช่น ปลูกข้าว ปลูกกล้วย ปลูกพริก จะเสียภาษีเพียงกึ่งอัตรา แต่ถ้าเจ้าของที่ดินประกอบกสิกรรมประเภทไม้ล้มลุกด้วยตนเองจะเสียภาษีอย่างสูงไม่เกินไร่ละ 5 บาท 

1.3 ทรัพย์สินที่จัดเก็บภาษี 

ภาษีโรงเรือนและที่ดินมุ่งเน้นจัดเก็บจากทรัพย์สินที่ก่อให้เกิดรายได้ เช่น โรงเรือนให้เช่า โรงเรือนที่ใช้ประกอบการค้า การอุตสาหกรรมหรือเป็นโกดังเก็บสินค้าโดยยกเว้นไม่เก็บภาษีจากโรงเรือนที่เจ้าของใช้เป็นที่อยู่อาศัยเอง และโรงเรือนปิดว่างซึ่งมิได้ใช้ประโยชน์ทำให้เก็บภาษีได้น้อยกว่าที่ควรจะเป็นเพราะฐานภาษีแคบ ส่วนภาษีบำรุงท้องที่ จัดเก็บจากที่ดินที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัย ที่ดินที่เป็นที่ตั้งโรงเรือน ว่างเปล่า ที่ดินที่ประกอบเกษตรกรรมซึ่งเป็นที่ดินที่ไม่ได้ต่อเนื่องกับโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้าง นอกจากนี้กฎหมายปัจจุบันยังได้บัญญัติว่า ที่ดินที่ใช้ต่อเนื่องกับโรงเรือนที่ต้องเสียภาษีโรงเรือนและที่ดินอยู่แล้วได้รับการยกเว้นภาษีบำรุงท้องที่ ซึ่งจากบทบัญญัติดังกล่าวทำให้ห้องชุดที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัยเองในคอนโดมิเนียม ซึ่งเรียงซ้อนกันเป็นชั้น ๆ หากมีห้องใดห้องหนึ่งทำการค้าหรือให้เช่า และได้เสียภาษีโรงเรือนและที่ดินแล้ว จะทำให้ห้องชุดอื่น ๆ ที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัยเหล่านั้นได้รับยกเว้นภาษีด้วย

1.4 การลดหย่อน 

ภาษีโรงเรือนและที่ดินกำหนดให้ลดหย่อนค่ารายปีสำหรับโรงเรือนที่ติดตั้งเครื่องจักร ซึ่งใช้ในการผลิตสินค้าเพื่อประกอบการอุตสาหกรรมโดยให้คำนวณค่ารายปีของโรงเรือนและเครื่องจักรแล้วให้เสียค่ารายปีเพียงหนึ่งในสาม แต่เนื่องจากปัจจุบันเครื่องจักรมีมูลค่าสูงกว่ามูลค่าโรงเรือนที่ใช้ในการประกอบอุตสาหกรรม ดังนั้น การจัดเก็บภาษีจากค่ารายปีเครื่องจักรจึงไม่เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจที่เป็นอยู่ในปัจจุบันที่จำเป็นต้องใช้เครื่องจักรในการประกอบอุตสาหกรรม ส่วนภาษีบำรุงท้องที่กฎหมายได้กำหนดให้มีการลดหย่อนที่ดินที่เป็นที่อยู่อาศัยเป็นที่เลี้ยงสัตว์ หรือประกอบกสิกรรมของตน โดยลดหย่อนที่ดินตั้งแต่ 50 ตารางวาถึง 5 ไร่ ตามที่กำหนดโดยข้อบัญญัติท้องถิ่น ซึ่งเป็นผลให้บ้านอยู่อาศัยในปัจจุบันส่วนใหญ่ได้รับลดหย่อนที่ดินจนหมด และไม่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ ในขณะที่ผู้เช่าโรงเรือนเพื่ออยู่อาศัยถูกผลักภาระภาษีโรงเรือนและที่ดินรวมอยู่ในค่าเช่า ทำให้ฐานภาษีแคบและไม่เป็นธรรมแก่ผู้เสียภาษีที่มิได้รับการลดหย่อน
        1.5 การปฏิบัติจัดเก็บภาษี 

ทั้งภาษีโรงเรือนและภาษีบำรุงท้องที่กฎหมายกำหนดให้ผู้เสียภาษีต้องยื่นแบบ แสดงรายการทรัพย์สินหรือยื่นแบบแสดงรายการที่ดิน แล้วรอให้เจ้าพนักงานประเมินประเมินภาษีก่อนจึงจะชำระภาษีได้

2. กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง 

จากปัญหาของภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบำรุงท้องที่ดังกล่าวมาแล้ว กระทรวงการคลัง จึงเห็นสมควรที่จะยกเลิกภาษีโรงเรือนและที่ดินและยกเลิกภาษีบำรุงท้องที่แล้วจัดเก็บเป็นภาษีที่ดินและ สิ่งปลูกสร้างตามรร่างพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ.  เพื่อแก้ไขปัญหาของภาษีที่จัดเก็บอยู่ในปัจจุบัน โดยมีสาระสำคัญ ดังนี้

2.1 ทรัพย์สินที่ไม่บังคับจัดเก็บภาษี เจตนารมณ์ของการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างต้องการยกเว้นทรัพย์สินที่ไม่จัดเก็บภาษีให้น้อยที่สุด เพื่อความเป็นธรรมระหว่างผู้เสียภาษีและให้ประชาชนที่เป็นเจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างทุกคนที่อยู่ในท้องถิ่นได้มีส่วนช่วยกันเสียภาษีเพื่อการพัฒนาท้องถิ่นของตน ซึ่งทรัพย์สินที่ไม่บังคับจัดเก็บภาษีได้แก่ 

(1) ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เช่น พระราชวัง

(2) ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์โดยมิได้หาผลประโยชน์

(3) ทรัพย์สินของรัฐที่ใช้ในกิจการของรัฐหรือสาธารณะโดยมิได้หาผลประโยชน์

(4) ทรัพย์สินที่เป็นที่ทำการขององค์การสหประชาชาติ ทบวงการชำนัญพิเศษขององค์การสหประชาชาติหรือองค์การระหว่างประเทศอื่นที่ประเทศไทยมีข้อผูกพันให้ยกเว้นภาษี
        (5) ทรัพย์สินที่เป็นที่ทำการสถานทูตหรือสถานกงสุล

(6) ทรัพย์สินของสภากาชาดไทย

(7) ทรัพย์สินที่เป็นศาสนสมบัติไม่ว่าศาสนาใดที่ใช้เพื่อเฉพาะประกอบศาสนกิจหรือกิจการสาธารณะ ที่อยู่ของสงฆ์ นักพรต นักบวช หรือบาทหลวง หรือทรัพย์สินที่เป็นศาลเจ้าเฉพาะที่มิได้หาผลประโยชน์
        (8) สุสานสาธารณะหรือฌาปนสถานสาธารณะที่มิได้หาผลประโยชน์

(9) ทรัพย์สินของเอกชนหรือรัฐวิสาหกิจเฉพาะส่วนที่ได้ยินยอมให้ทางราชการใช้เพื่อสาธารณประโยชน์โดยเจ้าของทรัพย์สินนั้นมิได้ใช้หรือหาผลประโยชน์ในทรัพย์สินนั้น

 (10) ทรัพย์สินตามพระราชกฤษฎีกา

2.2 อำนาจการจัดเก็บภาษี ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีอำนาจจัดเก็บภาษีจากที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่อยู่ในเขต อปท. ของตน ภาษีที่จัดเก็บได้ในเขตท้องถิ่นใดให้เป็นรายได้ของท้องถิ่นนั้น
        2.3 ผู้มีหน้าที่เสียภาษี คือ บุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง ผู้ครอบครองหรือทำประโยชน์ในที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างอันเป็นทรัพย์สินของรัฐ รวมถึงผู้มีหน้าที่เสียภาษีแทนผู้เสียภาษี
        2.4 ฐานภาษี ได้แก่ มูลค่าทั้งหมดของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่คิดจากราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดิน ราคาประเมินทุนทรัพย์สิ่งปลูกสร้างหรือราคาประเมินทุนทรัพย์ห้องชุดตามประมวลกฎหมายที่ดินและราคาทรัพย์สินอื่นตามที่กำหนดโดยกฎกระทรวง โดยหักค่าบำรุงรักษาสิ่งปลูกสร้างหรือห้องชุดตามอายุของสิ่งปลูกสร้างหรือห้องชุดร้อยละ 1 ต่อปี แต่ไม่เกินร้อยละ 10 แทนการหักค่าเสื่อมราคาสิ่งปลูกสร้างตามอายุของสิ่งปลูกสร้างฐานราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดิน สิ่งปลูกสร้าง และห้องชุดตามประมวลกฎหมายที่ดิน ราคาดังกล่าวจะกำหนดบัญชีราคาประเมินทุนทรัพย์ใหม่และประกาศใหม่ในทุก 4 ปี โดยมีคณะอนุกรรมการประจำจังหวัดแต่ละจังหวัดซึ่งมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน ปลัดจังหวัด สรรพากรจังหวัด และผู้ทรงคุณวุฒิไม่เกิน 3 คน ซึ่งคณะกรรมการกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์แต่งตั้ง เป็นอนุกรรมการ ธนารักษ์จังหวัดเป็นกรรมการและเลขานุการ ส่วนกรุงเทพมหานครมีคณะอนุกรรมการประจำจังหวัดสำหรับกรุงเทพมหานคร ประกอบด้วยปลัดกรุงเทพมหานคร เป็นประธานอนุกรรมการ ผู้แทนกรมการปกครอง ผู้แทนกรมสรรพากร เจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร และผู้ทรงคุณวุฒิอีกไม่เกิน 3 คน ซึ่งคณะกรรมการกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์แต่งตั้งเป็นอนุกรรมการ ผู้อำนวยการสำนักประเมินราคาทรัพย์สินเป็นอนุกรรมการและเลขานุการ คณะอนุกรรมการดังกล่าวจะประเมินราคาตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์กำหนด เมื่อคณะกรรมการกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์ให้ความเห็นชอบราคาดังกล่าวแล้ว ผู้ว่าราชการจังหวัดจะประกาศใช้บัญชีกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ส่วนราคาประเมินทุนทรัพย์สิ่งที่สร้างขึ้นอย่างอื่นหรือทรัพย์สินอื่นจะกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขโดยกฎกระทรวง ซึ่งราคาดังกล่าวจะประเมินโดยกรมธนารักษ์หรือธนารักษ์พื้นที่บัญชีกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดิน โรงเรือนสิ่งปลูกสร้าง และห้องชุดมีลักษณะ ดังนี้

 (1) บัญชีกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดิน เป็นการกำหนดราคาประเมินโดยวิธีเปรียบเทียบราคาตลาด กรณีไม่มีราคาซึ้อขายจะกำหนดราคาโดยพิจารณาจากที่ดินหน่วยใกล้เคียง ซึ่งมีสภาพคล้ายคลึงกันโดยกำหนดราคาเป็นราคาต่อตารางวาในแต่ละโฉนดที่ดิน หรือกำหนดราคาเป็นโซนและบล็อกโดยมีแผนที่ที่ดินประกอบ ในบล็อกหนึ่ง ๆ จะแบ่งเป็นราคาต่อตารางวาในแต่ละหน่วยที่ดินโดยมีราคาแตกต่างกันตามสภาพทำเลที่ดิน
        (2) บัญชีกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์โรงเรือนสิ่งปลูกสร้าง เป็นการกำหนดราคาสิ่งปลูกสร้างตามแบบมาตรฐานของแต่ละจังหวัดเป็นราคาสิ่งปลูกสร้างที่สร้างใหม่กำหนดราคาสิ่งปลูกสร้างแต่ละแบบมาตรฐานเป็นราคาต่อตารางเมตร ซึ่งมีทั้งหมด 61 แบบ และกำหนดให้หักค่าเสื่อมราคาของโรงเรือนและสิ่งปลูกสร้างแต่ละประเภท ดังนี้

 (2.1) โรงเรือนสิ่งปลูกสร้างที่เป็นตึก ให้หักค่าเสื่อมราคาปีที่ 1 ถึงปีที่ 10 ร้อยละ 1 ต่อปี ปีที่ 11 ถึงปีที่ 42 ร้อยละ 2 ต่อปี และตั้งแต่ปีที่ 43 เป็นต้นไปให้หักค่าเสื่อมราคาร้อยละ 76 ตลอดอายุการใช้งานของโรงเรือนสิ่งปลูกสร้างนั้น
        (2.2) โรงเรือนสิ่งปลูกสร้างที่เป็นตึกครึ่งไม้ให้หักค่าเสื่อมราคาปีที่ 1 ถึงปีที่ 5 ร้อยละ 2 ต่อปี ปีที่ 6 ถึงปีที่ 15 ร้อยละ 4 ต่อปี ปีที่ 16 ถึงปีที่ 21 ร้อยละ 5 ต่อปี และตั้งแต่ปีที่ 22 เป็นต้นไป ให้หักค่าเสื่อมราคาร้อยละ 85 ตลอดอายุการใช้งานของโรงเรือนสิ่งปลูกสร้างนั้น

(2.3) โรงเรือนสิ่งปลูกสร้างที่เป็นไม้ให้หักค่าเสื่อมราคาปีที่ 1 ถึง 5 ร้อยละ 3 ต่อปี ปีที่ 6 ถึงปีที่ 15 ร้อยละ 5 ต่อปี ปีที่ 16 ถึงปีที่ 18 ร้อยละ 7 ต่อปี และตั้งแต่ปีที่ 19 เป็นต้นไป ให้หักค่าเสื่อมราคาร้อยละ 93 ตลอดอายุการใช้งานของสิ่งปลูกสร้าง
        (3) บัญชีกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์ห้องชุด กำหนดราคาห้องชุดโดยพิจารณาจากราคาซื้อขายห้องชุด หรือค่าเช่าของห้องชุดในแต่ละชั้นของห้องชุด ปริมาณและคุณภาพของทรัพย์ส่วนกลาง สิ่งอำนวยความสะดวกและบริการในอาคารชุดนั้น คุณภาพของวัสดุ และการตกแต่งภายใน การใช้ประโยชน์ในห้องชุด เช่น ห้องชุดพาณิชยกรรม ห้องชุดสำนักงาน และห้องชุดพักอาศัย ทั้งนี้โดยเปรียบเทียบกับราคาของอาคารชุดอื่นที่มีลักษณะคล้ายคลึงกันในบริเวณใกล้เคียง แล้วกำหนดราคาแต่ละอาคารชุดในราคาแต่ละชั้นเป็นราคาต่อตารางเมตรโดยวิธีเปรียบเทียบราคาตลาดกรณีอาคารชุดดังกล่าวมีราคาซื้อขาย วีธีคิดจากรายได้กรณีอาคารชุดดังกล่าวมีข้อมูลค่าเช่าห้องชุด วิธีต้นทุนทดแทนกรณีอาคารชุดดังกล่าวไม่มีข้อมูลราคาซื้อขายและไม่มีข้อมูลค่าเช่า อาคารชุดใดมีทรัพย์ส่วนบุคคลจัดไว้เป็นของห้องชุดเฉพาะห้องจะกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์แยกไว้ต่างหาก เช่น ที่จอดรถส่วนบุคคล พื้นที่ระเบียงห้องชุด ทั้งนี้ ห้องชุดได้ประเมินราคาเป็นรายอาคารชุดและปรับราคาใหม่ในทุก 4 ปี จึงไม่มีการหักค่าเสื่อมราคาแต่ร่างพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างกำหนดให้มีการหักค่าบำรุงรักษาสิ่งปลูกสร้างหรือห้องชุดร้อยละ 1 ต่อปี แต่ไม่เกินร้อยละ 10 แทนการหักค่าเลื่อมราคาสิ่งปลูกสร้างตามอายุของสิ่งปลูกสร้าง เนื่องจากหากกำหนดให้มีการหักค่าเสื่อมราคาตามหลักการดังกล่าวข้างต้นจะทำให้โรงเรือนสิ่งปลูกสร้างที่เป็นตึก ตึกครึ่งไม้ และไม้ตั้งแต่ปีที่ 43 22 และปีที่ 19 เป็นต้นไปมีมูลค่าสิ่งปลูกสร้างเหลือน้อยมากสำหรับการจัดเก็บภาษีกล่าวคือ มูลค่าสิ่งปลูกสร้างเหลือเพียงร้อยละ 24 15 และ 7 ตามลำดับ และจากการการศึกษาพบว่าค่าบำรุงรักษาสิ่งปลูกสร้างประมาณร้อยละ 10 ของมูลค่าทรัพย์สิน และโดยปกติเจ้าของสิ่งปลูกสร้างย่อมบำรุงรักษาสิ่งปลูกสร้างให้มีสภาพดีอยู่เสมอ ดังนั้น สิ่งปลูกสร้างจึงไม่ควรมีมูลค่าเหลือเพียงค่าซาก ทั้งนี้ การหักค่าบำรุงรักษาดังกล่าวจะเริ่มหักตั้งแต่ปีที่ขอเลขบ้าน ..(มีต่อ)

โดย  กรกัญญา  เตชะรุ่งนิรันดร์ 
สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

http://www.fpo.go.th/land_tax/article.html