นิธิ เอียวศรีวงศ์ : ปฏิรูปต้องการมากกว่าสองล้านล้านบาท

ขณะที่เขียนบทความนี้ ร่าง พ.ร.บ.การลงทุนด้วยเงินกู้ (หรือสองล้านล้านบาท) ยังไม่ผ่านวาระหนึ่งจากสภา แต่ก็ไม่มีเหตุอะไรที่จะคิดว่าไม่ผ่าน

แม้ฝ่ายค้านจะใช้โอกาสนี้ในการทำให้เห็นความเสี่ยงทางการคลังของประเทศ และโอกาสของการทุจริตในโครงการสักเพียงไรก็ตาม ไม่ใช่เพียงเพราะรัฐบาลมีเสียงข้างมากเท่านั้น แต่การปรับปรุงและขยายโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ ได้รับความเห็นชอบจากวงการธุรกิจอย่างพร้อมเพรียง ประชาชนจำนวนมากก็เห็นชอบด้วย เพียงแต่ห่วงใยเรื่องความโปร่งใสของโครงการเท่านั้น

ประเด็นความเสี่ยงทางการคลัง เท่าที่ผ่านมายัง "ปลุก" ไม่ขึ้น อยู่ที่ ปชป.จะสามารถทำให้ "ขึ้น" ในการอภิปรายได้หรือไม่เท่านั้น

และเพราะการสนับสนุนโครงการของสองภาคส่วนนี้ ก็ทำให้ต้องเดาต่อไปว่า ก็น่าจะผ่านวุฒิสภาได้อีกเช่นกัน

นายกรัฐมนตรีพูดชัดเจน (ที่ปาปัวนิวกินี) ว่า โครงการคมนาคมและขนส่งนี้จะทำให้ไทยเชื่อมต่อกับเพื่อนบ้านอาเซียนได้อย่างสะดวก และด้วยเหตุดังนั้น นักลงทุนจะสามารถใช้อาเซียนเป็นฐานการผลิต ได้เท่าๆ กับกระจายสินค้าแก่ตลาด 600 ล้านคนของอาเซียนอย่างสะดวกรวดเร็ว สภาวะที่กลายเป็นศูนย์กลางการคมนาคมขนส่งของไทยเช่นนี้ ก็จะเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของไทยไปด้วย

โครงการมหึมานี้เปลี่ยนประเทศไทยอย่างแน่นอน ท่านนายกฯพูดถึงการจ้างงานจะเพิ่มขึ้นครึ่งล้านอัตรา ดูดซับคนชั้นกลางที่ว่างงานไปได้มาก ในขณะเดียวกันก็คงจะดึงแรงงานในภาคเกษตรออกมาสู่งานนอกภาคเกษตรอีกไม่น้อย อย่างไรก็ตาม หากไม่ได้ทำอะไรมากไปกว่าตัวโครงการ ความเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดแก่ประเทศไทยก็อาจเป็นเพียงการทำให้ดีกรีของความเปลี่ยนแปลงที่มีอยู่แล้วเวลานี้เข้มข้นขึ้น บางเรื่องก็ดีที่เข้มข้นขึ้น บางเรื่องก็ยิ่งแย่ลงเมื่อเข้มข้นขึ้น

อาจารย์แอนดรูว์ วอล์กเกอร์ แห่งมหาวิทยาลัยแห่งชาติออสเตรเลียคาดเดาว่า (และอาจารย์เกษียร เตชะพีระ ได้นำเสนอในโซเชียลเน็ตเวิร์กไว้แล้ว และมติชนออนไลน์ได้ขอนำมาลงอีกครั้งหนึ่ง) โครงสร้างพื้นฐานนี้จะสร้างงานให้แก่คนในชนบทไทย จนทำให้ความจำเป็นที่รัฐต้องคอยโอบอุ้มลดลง

อันที่จริง มีหรือไม่มีโครงการนี้ แรงงานในภาคชนบทก็หลั่งไหลเข้าสู่งานจ้างและภาคบริการมากขึ้นตลอดมา เพราะทำรายได้มากกว่าภาคเกษตร โครงสร้างพื้นฐานที่ได้รับการปรับปรุงและขยายในโครงการ ย่อมก่อให้เกิดการจ้างงานเพิ่มขึ้น และเกิดโอกาสที่ชาวบ้านบางรายจะลงทุนในกิจการอื่นๆ เพิ่มขึ้นแน่ แต่จะทำให้เขามีรายได้เพิ่มขึ้นกว่าที่ได้อยู่แล้วเวลานี้มากน้อยเพียงไร ไม่ค่อยแน่เหมือนกัน โดยเฉพาะจะได้รายได้เพิ่มมากขึ้นทันกับความคาดหวังในชีวิตของผู้คนซึ่งต้องเพิ่มสูงขึ้นเป็นเงาตามตัว (เช่นมีรถยนต์ส่วนตัว หรือมีบ้านเป็นของตนเอง)

การเป็นศูนย์กลางการคมนาคมขนส่งของภูมิภาคเพิ่มสมรรถนะในการแข่งขันแน่ โดยเฉพาะในระยะสั้นข้างหน้า แต่ในระยะยาว การแข่งขันที่จะสามารถยกระดับเศรษฐกิจไทยขึ้นไปได้ ขึ้นอยู่กับการพัฒนา (ทรัพยากร) มนุษย์ และส่วนนี้จำเป็นต้องลงทุนขนาดใหญ่ และทำอย่างจริงจังเสียยิ่งกว่าโครงสร้างพื้นฐานเสียอีก

แต่การพัฒนา (ทรัพยากร) มนุษย์มีอุปสรรคทางการเมืองอย่างมาก ไม่ใช่จากพรรคฝ่ายค้านหรือพวกอำมาตย์ แต่จากข้าราชการกระทรวงศึกษาธิการ, พ่อแม่ผู้ปกครองเด็ก, เจ้าของโรงงานอุตสาหกรรม (ซึ่งควรยินดีเพิ่มสมรรถภาพของคนงาน หากไม่กระทบต่อกำไรของเขา) หรือแม้แต่เด็กนักเรียนนักศึกษาเองก็อาจไม่ยินดีกับความเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้น

ดังนั้นอย่างมากที่พรรคการเมืองเลือกทำในเรื่องนี้ ก็คือแจกแท็บเล็ต เพราะไม่ต้องทะเลาะกับใครเลย (นอกจากบริษัทขายแท็บเล็ต) และผมไม่คิดว่ารัฐบาลพรรคเพื่อไทย (ทั้งในสมัยนี้และสมัยหน้า) จะริเริ่มทำอะไรอย่างเอาจริงเอาจังในเรื่องนี้ ดังนั้นโครงสร้างพื้นฐานที่ลงทุนไป 2 ล้านล้านบาทในครั้งนี้ก็คงจะดึงการลงทุนได้เพราะความสะดวกของโครงสร้างพื้นฐาน แต่ไม่ใช่เพราะคุณภาพของคนไทย ผลิตภัณฑ์ที่ต้องผลิตขึ้นจากฐานความรู้ อาจไหลจากสิงคโปร์และมาเลเซียสู่ไทย, เวียดนาม, พม่า และจีนได้สะดวก แต่ตัวอุตสาหกรรมฐานความรู้จะไม่เคลื่อนเข้ามาตามทางรถไฟความเร็วสูง

คนไทยจะเป็นเจ้าของตู้ไก่ย่างตราดาวต่างๆ มากขึ้น เพราะมีคนที่มีเงินซื้อไก่ย่างกินมากขึ้น แต่ตู้ไก่ย่างจะไม่นำไปสู่รถยนต์ส่วนตัว หรือบ้านอันเป็นของตนเอง (หรือลูกเข้าจุฬาฯ ธรรมศาสตร์ได้)

ร้ายยิ่งไปกว่านั้นก็คือ คนไทยอาจไม่ได้เป็นเจ้าของตู้ไก่ย่างเอง เป็นแต่เพียงพนักงานของบริษัทไก่ย่าง หรืออาจเป็น "ผู้ร่วมทุน" ของบริษัทที่มีฐานะไม่ต่างอะไรจากลูกจ้าง (เช่นอย่าคิดลดต้นทุนด้วยการหาซื้อไก่มาย่างเองเป็นอันขาด ต้องรับจากที่บริษัทนำมาส่งเท่านั้น)

ผมกำลังจะบอกว่า โครงสร้างพื้นฐานดีเยี่ยมที่กำลังจะสร้างขึ้นนี้ ไม่ทำให้การกระจุกรายได้และทรัพย์สินกับคนจำนวนน้อยในประเทศไทยเวลานี้เปลี่ยนแปลงไปในทางใด นอกจากยิ่งกระจุกมากขึ้น หรือที่กระจุกอยู่แล้วก็จะเป็นรายได้และทรัพย์สินก้อนใหญ่ขึ้น... ถ้าไม่ได้ทำอะไรนอกจากโครงสร้างพื้นฐาน

ถนนหนทางและทางรถไฟที่สะดวกสบาย ย่อมให้โอกาสหารายได้และทำกำไรแก่คนรวยมากกว่าคนจน แต่ทั้งนี้ไม่ใช่เพราะคนรวยฉลาดกว่าหรือเก่งกว่า แต่เพราะเขามีฐานของทรัพย์สินที่สะสมเอาไว้อย่างไม่เป็นธรรมมากกว่าต่างหาก

ยกตัวอย่างเพียงเรื่องเดียวคือที่ดิน แน่นอนว่าเส้นทางคมนาคมที่สะดวกสบายย่อมทำให้ราคาที่ดินสูงขึ้น โดยเฉพาะในชนบทใกล้เมือง (เช่นอยุธยา, นครปฐม, นครนายก เป็นต้น) ในขณะที่คนทั่วไปมีกำลังที่จะมีบ้านเป็นของตนเองมากขึ้น (แยกจากครอบครัวขยายไปสู่ครอบครัวเดี่ยว) ความต้องการที่ดินในชนบทก็สูงขึ้นเพราะตลาดขยายตัว

ที่ดินประมาณ 8-90% ในประเทศไทยกระจุกอยู่กับคนรวยไม่กี่ตระกูลอยู่แล้ว เขาได้กำไรหล่นทับ (windfall profit) ไปทันที จำนวนมหาศาลด้วย หลังจากทิ้งที่ดินให้หมาขี้มาหลายปี ยิ่งกว่านี้ เขาคือคนที่มีกำลังจะกว้านซื้อที่ดินเพื่อทำกำไรระยะสั้นได้มากที่สุด ราคาที่ดินซึ่งเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ทำให้ความใฝ่ฝันของคนไทยธรรมดาที่จะมีบ้านเป็นของตนเองห่างไกลขึ้นไปอีก แต่ความฝันนั้นก็ยังอยู่ใกล้ตัวเหมือนเดิม

รถไฟรางคู่และรถไฟความเร็วสูงยิ่งสร้างความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจให้หนักข้อขึ้น หากรถไฟไม่ได้มาพร้อมกันกับการปฏิรูปที่ดินขนานใหญ่ เพื่อทำให้ที่ดินไม่มีทางจะเป็นสินค้าเก็งกำไรได้เลย

นี่ยกตัวอย่างเพียงเรื่องเดียวคือที่ดิน ลองคิดดูเองเถิดครับว่า โครงสร้างพื้นฐานที่พัฒนาเต็มที่แล้วนี้ สร้างความได้เปรียบแก่คนรวยในเรื่องอื่นอย่างไรบ้าง การได้เปรียบเสียเปรียบทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นเป็นธรรรมดา แต่ทำไมจึงเกิดแก่คนกลุ่มเดียว และเป็นความได้เปรียบที่มาจากความชอบธรรมของกฎเกณฑ์หรือไม่ นี่เป็นเรื่องสำคัญกว่า

ในปัจจุบัน ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจซึ่งมีสูงมากในสังคมไทย ยังไม่เป็นปัญหาสังคมและการเมือง อย่างน้อยคนเสื้อแดงซึ่งเป็นกลุ่มใหญ่สุดก็ตอบแบบสอบถามทัศนคติว่า พอรับได้ ในขณะที่คนเสื้อเหลืองตอบว่ารับไม่ได้ สักวันหนึ่งเมื่อคนเสื้อแดงมีความเห็นต่อความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจเหมือนคนเสื้อเหลือง ย่อมเป็นปัญหาทางสังคมและการเมืองอย่างหนักแน่

การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานนั้นจำเป็นและมีประโยชน์ ช่วยแก้ปัญหาขั้นพื้นฐานอย่างหนึ่งที่ประเทศต้องเผชิญในอนาคต แต่เท่านี้ไม่พอ ยังต้องปรับแก้อะไรที่พื้นฐานไม่น้อยกว่ากันหลายอย่าง เพื่อประโยชน์ระยะยาวของประเทศ

ส่วนที่เหลือซึ่งต้องทำนั้นยากมากในทางการเมือง และหวังไม่ได้ว่าจะมีการริเริ่มทางการเมือง ที่เป็นเช่นนี้ไม่ใช่เพราะนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งเลว ถึงแม้นักการเมืองที่มาจากอำนาจรัฐประหารก็ไม่มีทางริเริ่มสิ่งยากๆ ทางการเมืองเหมือนกัน

บางคนอาจคิดว่า ความขัดแย้งทางการเมืองอย่างหนักในช่วงนี้ ทำให้ไม่มีใครสามารถริเริ่มการแก้ปัญหาระดับโครงสร้างได้ ซึ่งก็จริงส่วนหนึ่ง แต่ที่สำคัญกว่าคือ ถึงไม่มีความขัดแย้งทางการเมือง เราจัดโครงสร้างทางการเมืองไว้ในลักษณะที่การเมืองจะเป็นผู้นำในการแก้ปัญหาได้หรือไม่ ผมคิดว่าไม่ได้

ทำให้ต้องนึกถึงรัฐธรรมนูญ ที่ต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ไม่ใช่เพียงเพราะเป็นสิ่งพึงทำในทางเทคนิคการเขียนกฎหมายเท่านั้น แต่รัฐธรรมนูญต้องเริ่มต้นจากการมองเห็นปัญหาของบ้านเมืองอย่างถนัดชัดเจน แล้วคิดว่าจะจัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจอย่างไร (ซึ่งก็คือรัฐธรรมนูญ) จึงจะทำให้เราสามารถแก้ปัญหาเหล่านี้ไปได้ด้วยกัน ... ความหมายของไปได้ด้วยกัน คืออย่างเป็นประชาธิปไตย กล่าวคือทุกฝ่ายมีอำนาจต่อรองได้ใกล้เคียงกัน

แต่พรรครัฐบาลก็มุ่งจะแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราไปแล้ว ทำให้คำถามในการร่างรัฐธรรมนูญหดตัวเหลือเพียงคำถามเดียวว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นประชาธิปไตยหรือไม่ ก็นับเป็นคำถามที่สำคัญควรถาม แต่ไม่พอ เพราะคำถามนี้ต้องมาพร้อมกับคำถามสำคัญอีกอันหนึ่งด้วยคือ ประเทศไทยกำลังเผชิญกับปัญหาอะไร และทางออกที่เป็นประชาธิปไตยของปัญหานั้นจะเป็นไปได้อย่างไร

มติชน 1 เมษายน 2556