ออกแบบนโยบายข้าวอินทรีย์ “ทรงอย่างไหน” จึงจะแก้ปัญหาหนี้สินเกษตรกร

• ข้าวอินทรีย์มีตลาดแน่นอน แต่ปัจจุบันการผลิตทำได้น้อยกว่าความต้องการของตลาด
• ข้าวอินทรีย์ขายได้ราคาสูงกว่าข้าวทั่วไป เพราะมีค่าพรีเมียมของความเป็นข้าวอินทรีย์ที่ผู้บริโภคเต็มใจจ่าย

เมื่อผลตอบแทนทางเศรษฐกิจสูงกว่าการปลูกข้าวทั่วไป แล้วเหตุใดชาวนาที่เลือกเดินบนหนทางข้าวอินทรีย์จึงมีจำนวนน้อยนิดเมื่อเทียบกับชาวนาทั้งหมดของประเทศ ปิยาพร อรุณพงษ์ นักวิจัยอิสระ  ที่ทำการศึกษากระบวนการปรับเปลี่ยนการผลิตสู่ข้าวอินทรีย์ที่จะเอื้อต่อเกษตรกรที่มีภาระหนี้สิน มีคำตอบ

ข้อมูลจากสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตรรายงานตัวเลขล่าสุดของพื้นที่การปลูกเกษตรอินทรีย์ของประเทศไทยในปี 2564 ว่ามีอยู่ประมาณ 1.5 ล้านไร่ มีเกษตรกรอินทรีย์จำนวน 95,752 ราย ถือว่าน้อยมากเมื่อเทียบกับพื้นที่เพาะปลูกทั้งหมดของประเทศที่มีอยู่ประมาณ 71.8 ล้านไร่ ทั้งที่ประเทศไทยให้การสนับสนุนเรื่องการทำเกษตรอินทรีย์มาไม่น้อยกว่า 2 ทศวรรษ อีกทั้งในช่วง 5 ปีที่ผ่านมารัฐบาลได้ตั้งคณะกรรมการเกษตรอินทรีย์แห่งชาติ และมีการประกาศยุทธศาสตร์การพัฒนาเกษตรอินทรีย์ ที่ต่อมาพัฒนาเป็นแผนปฏิบัติการเกษตรอินทรีย์ 2560-2565 ราคาข้าวอินทรีย์บรรจุถุงในปัจจุบันสูงกว่าราคาข้าวทั่วไปร้อยละ 20 และราคาข้าวอินทรีย์ที่ส่งออกไปต่างประเทศสูงกว่าราคาข้าวสารทั่วไปร้อยละ 25-30  จากการศึกษาของปิยาพรพบว่าปัญหาสำคัญที่ทำให้ชาวนาไม่ยอมรับหรือปรับเปลี่ยนการผลิตไปสู่การทำข้าวอินทรีย์ คือ กระบวนการผลิตและระบบรับรองมาตรฐาน รวมถึงการลดลงของปริมาณผลผลิตและผลตอบแทนที่ได้

ทั้งนี้การปรับตัวเข้าสู่ระบบการผลิตอินทรีย์ต้องใช้ระยะเวลา กว่าจะเป็นเกษตรอินทรีย์เต็มตัวที่จะทำให้ขายผลผลิตได้ในราคาเกษตรอินทรีย์ ต้องใช้เวลาถึงประมาณ 3 ปี ทำให้ชาวนาโดยเฉพาะรายย่อยที่มีฐานะยากจนและแบกภาระหนี้สินอยู่แล้วไม่สามารถปรับตัวเข้าสู่การทำเกษตรอินทรีย์ได้ เพราะผลตอบแทนที่จะเกิดขึ้นภายหลังอาจไม่คุ้มค่าต่อการแลกเปลี่ยนกับข้อจำกัดในปัจจุบัน ทั้งภาระค่าใช้จ่ายในการอุปโภค บริโภค และภาระดอกเบี้ยที่ต้องกู้มาลงทุน

จากการศึกษาเปรียบเทียบต้นทุนและผลตอบแทนระหว่างการปลูกข้าวอินทรีย์และข้าวทั่วไป ปิยาพรพบว่า แม้ระบบการผลิตข้าวอินทรีย์ให้ผลตอบแทนสูงกว่าข้าวทั่วไปแต่ก็มีต้นทุนที่สูงกว่าการปลูกข้าวทั่วไปในหลายประเด็น ทั้งต้นทุนด้านแรงงานและต้นทุนด้านเศรษฐกิจ โดยต้นทุนด้านแรงงานนั้นพบว่านาข้าวอินทรีย์ต้องการการใช้แรงงานที่เข้มข้นกว่านาข้าวทั่วไป ทั้งการปลูกและเตรียมพันธุ์ ทั้งการดูแลรักษา และทั้งการเก็บเกี่ยวและรวบรวม ซึ่งค่าใช้จ่ายเหล่านี้จะเพิ่มขึ้นตามอัตราของปริมาณการทำนา เช่น ค่าไถพรวน ค่าปุ๋ย ค่าเมล็ดพันธุ์ และอื่นๆ รวมทั้ง ค่าเพาะปลูก และการดูแลรักษาระหว่างการเพาะปลูกซึ่งล้วนแต่ราคาสูงกว่าการปลูกข้าวทั่วไป

“ค่าใช้จ่ายในการดำเนินการส่วนใหญ่แล้วเกษตรกรรายย่อยไม่สามารถดำเนินการทุกอย่างเองได้ จึงต้องมีการจ้างงาน หากไม่มีทุนมากพอ การกู้ยืมจะเป็นทางออกที่สำคัญ ทำให้เกษตรกรส่วนใหญ่หลุดไม่พ้นวงจรหนี้สิน”  ปิยาพรกล่าว

ในด้านต้นทุนทางเศรษฐกิจนั้นก็พบว่าการผลิตข้าวอินทรีย์ต้องการเงินลงทุนประมาณ 2,198 บาท/ ไร่ ขณะที่ข้าวทั่วไปต้องการเงินลงทุน 2,789 บาท/ ไร่ ซึ่งในช่วงที่เกษตรกรยังอยู่ในระยะปรับเปลี่ยนจากนาข้าวธรรมดาเป็นนาข้าวอินทรีย์ ยังไม่สามารถขายผลผลิตได้ในราคาข้าวอินทรีย์ จะทำให้มีอัตราการขาดทุนสุทธิอยู่ที่ 48 บาท/ ไร่ ซึ่งการขาดทุนสุทธิและภาระต้นทุนที่สูงนี้เป็นแรงต้านที่สำคัญในการทำให้เกษตรกรเปลี่ยนไปปลูกข้าวอินทรีย์ได้ไม่สำเร็จ

นอกจากนี้เมื่อเทียบรายได้กับเส้นความยากจน แม้จะพบว่าการทำนาข้าวอินทรีย์มีศักยภาพในการแก้ไขความยากจนสูงกว่าการทำนาข้าวทั่วไป แต่จำนวนร้อยละของเกษตรกรที่มีรายได้จากข้าวอินทรีย์ที่อยู่เหนือเส้นความยากจนยังมีอยู่น้อยมาก โดยพบว่าเกษตรกรในระยะปรับเปลี่ยนอยู่เหนือเส้นความยากจนเพียงร้อยละ 9 เกษตรกรนาข้าวอินทรีย์ อยู่เหนือเส้นความยากจนร้อยละ 21 และเกษตรกรนาข้าวอินทรีย์ในเกษตรผสมผสาน ร้อยละ 29 ปิยาพรจึงสรุปว่า “อาชีพการทำนาข้าวอินทรีย์เพียงอย่างเดียวยังไม่ให้รายได้เกษตรกรอยู่เหนือเส้นความยากจน หรือ อาชีพการผลิตข้าวอินทรีย์เพียงอย่างเดียวยังไม่แก้ความยากจนทางเศรษฐกิจ”

ในการศึกษาชิ้นนี้ปิยาพรยังพบว่าการทำเกษตรอินทรีย์จะส่งผลให้เกิด “การมีส่วนเกินทางรายได้” เมื่อมีการรวมกลุ่มกันในรูปของสหกรณ์ เพื่อเป็นศูนย์กลางการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร แหล่งกระจายปัจจัยการผลิต แหล่งรวม และรับซื้อผลผลิต ทั้งนี้ปิยาพรค้นพบว่า ในทัศนะของเกษตรกรแล้วการผลิตในระบบเกษตรอินทรีย์เป็นเรื่องที่ทำคนเดียวได้ยาก เนื่องด้วยระบบการรับรองและการตลาด ซึ่งไม่เอื้อต่อชาวนารายย่อยที่มีพื้นที่ทำกินขนาดเล็ก นอกจากนี้ชาวนาส่วนใหญ่มีระดับการศึกษาค่อนข้างต่ำ คือจบเพียงชั้นประถมศึกษา และฐานะทางสังคมและเศรษฐกิจอยู่ในระดับต่ำ

เมื่อหันมาพิจารณานโยบายที่เกี่ยวกับการสนับสนุนเกษตรอินทรีย์ของภาครัฐ สามารถแบ่งแนวนโยบายได้เป็น 2 ประเภท คือ นโยบายเกี่ยวกับราคา (price policy) เป็นนโยบายที่ใช้เครื่องมือต่างๆ มากำหนดราคา หรือสร้างเสถียรภาพราคา และยกระดับรายได้ของเกษตรกร เช่น นโยบายรับจำนำผลผลิต นโยบายประกันรายได้ขั้นต่ำสำหรับเกษตรกร เป็นต้น และนโยบายที่ไม่ใช่ราคา (non-price policy) คือการใช้เครื่องมือในการส่งเสริมประสิทธิภาพการผลิตและความอยู่ดีมีสุขของเกษตรกร เช่น การพัฒนาระบบชลประทาน การเร่งวิจัยในภาคเกษตร นโยบายปฏิรูปที่ดิน หรือนโยบายที่เกี่ยวกับสินเชื่อเกษตรกร เป็นต้น ปิยาพรมีข้อเสนอต่อการออกแบบนโยบายเพื่อให้เหมาะกับโครงสร้างภาคเกษตรและวิถีชีวิตของเกษตรกร ดังนี้

• นโยบายการกำหนดราคาข้าว ควรนำมาใช้ในยามจำเป็น ในระยะเวลาสั้นๆ ในช่วงที่ราคาข้าวตำว่าต้นทุนการผลิต เพื่อให้เกษตรกรไม่ต้องประสบกับปัญหาการเงินหรือติดกับดักหนี้ เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตชาวนาไทย และการกำหนดราคาข้าวควรต้องคำนึงถึงต้นทุนด้านแรงงานของชาวนาด้วย ทั้งนี้ปัจจุบันพบว่าการกำหนดราคาข้าวอินทรีย์ของเกษตรกร จะอิงตามราคาตลาดหรือราคาประกัน ซึ่งจะไม่ครอบคลุมถึงต้นทุนด้านแรงงานของเกษตรกร ซึ่งตัวเกษตรกรเองก็ไม่ตระหนักถึงความสำคัญแรงงานตนเองว่าต้องถูกนำมาคำนวณเป็นต้นทุนการผลิตด้วย
• รัฐบาลควรมุ่งสนับสนุนให้ชาวนามีความแข็งแกร่ง ส่งเสริมให้ชาวนาเป็นเกษตรกรมืออาชีพ ทำการเกษตรด้วยเป้าหมายที่ชัดเจน ต้องวางแผนเป็น และนำแผนไปปฏิบัติให้บรรลุเป้าหมายได้ โดยแนวทางการพัฒนาเพื่อยกระดับชาวนาให้เป็นเกษตรกรมืออาชีพ  ต้องทำให้มีการวางแผนการผลิตที่ดีเพื่อลดต้นทุน และชะลอความเสี่ยง เข้าถึงข้อมูลข่าวสารเพื่อรู้เท่าทันการเปลี่ยนแปลง ต้องมีการผลิตและการจัดการหลังการเก็บเกี่ยวที่มีผลต่อคุณภาพและราคา ส่งเสริมการพึ่งพาและร่วมมือกันของเกษตรกรเพื่อเพิ่มอำนาจต่อรองโดยนำไปสู่การขายและการจำหน่าย