ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกร

มูลนิธิชีวิตไท (Local Act) องค์กรพัฒนาเอกชน ทำงานสนับสนุนและเสริมสร้างความเข้มแข็งของเครือข่ายชาวนาและเกษตรกร โดยเฉพาะกลุ่มชาวนาและเกษตรกรที่มีปัญหาหนี้สิน มาเป็นเวลานาน และพบว่าปัญหาหนี้สินเกษตรกร ไม่ใช่ปัญหาเรื่องวินัยทางการเงินส่วนตัวของชาวเกษตรกร หากเป็นปัญหาที่เกิดจากโครงสร้างทางสังคมและเศรษฐกิจที่ไม่เป็นธรรม ที่กดทับเกษตรกรไทยมานานนับทศวรรษ เพื่อให้ปัญหาหนี้สิน ซึ่งผูกโยงไปถึงปัญหาการสูญเสียที่ดินทำกิน ปัญหาคุณภาพชีวิตและการขาดแคลนโอกาสต่างๆ ทางสังคม และการศึกษาของสมาชิกในครอบครัวเกษตรกรได้รับการแก้ไขอย่างเป็นระบบ มูลนิธิชีวิตไทมองเห็นความจำเป็นว่าต้องมีการปรับเปลี่ยนในระดับนโยบาย จึงได้จัดทำข้อเสนอเชิงนโยบายในการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกร เพื่อให้พรรคการเมืองต่างๆ นำไปพิจารณาปรับเป็นข้อเสนอเชิงนโยบายสำหรับการเลือกตั้งที่กำลังเกิดขึ้น และพัฒนาไปสู่นโยบายที่มีผลในทางปฏิบัติได้จริง

ข้อเสนอเชิงนโยบายชุดนี้เป็นผลจากการทำงานของมูลนิธิ และการร่วมมือกับภาคีเครือข่าย ทั้งในรูปของการศึกษาวิจัย การทำโครงการเชิงปฏิบัติการและการฝึกอบรม การวิจัยเชิงทดลอง และอื่นๆ โดยได้รับการสนับสนุนด้านงบประมาณจากหลากหลายองค์กร รวมไปถึงอาจเป็นข้อเสนอจากองค์กรอื่นที่มูลนิธิชีวิตไท เล็งเห็นว่าเป็นข้อเสนอที่จะสามารถนำสู่การแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรได้อย่างเป็นรูปธรรม

ข้อเสนอต่อธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.)

ธ.ก.ส. เป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ที่สุดของเกษตรกรไทย มีปริมาณสินเชื่อภาคเกษตรร้อยละ 85.89 ของปริมาณสินเชื่อภาคเกษตรทั้งหมด  และมีแนวโน้มการให้สินเชื่อเกษตรกรสูงขึ้นทุกปี ร้อยละ 50 ของครัวเรือนชาวนาไทยที่มีกว่า 4.5 ล้านครัวเรือน เป็นหนี้ ธ.ก.ส. มากกว่า 2 แสนบาท และร้อยละ 20 เป็นหนี้ ธ.ก.ส. มากกว่า 4 แสนบาท จากการศึกษาของมูลนิธิชีวิตไทพบว่าเมื่อเกษตรกรเริ่มทำสินเชื่อกับ ธ.ก.ส. ครั้งแรกแล้วยากที่จะก้าวหลุดออกมาจากวงจรสินเชื่อของ ธ.ก.ส. ทั้งด้วยเหตุผลของตัวเกษตรกรเองและด้วยเหตุผลของ ธ.ก.ส. ที่มีนโยบายและการดำเนินการไม่เอื้อให้เกษตรกรปิดยอดหนี้ได้ โดยเฉพาะมาตรการปรับโครงสร้างหนี้ในปัจจุบันที่ใช้รูปแบบเดียวกันหมด คือ นำเงินต้นมารวมกับดอกเบี้ยค้างชำระ และค่าปรับการผิดนัดชำระให้เป็นยอดหนี้ก้อนใหม่ที่ใหญ่ขึ้น แล้วให้เกษตรผ่อนชำระด้วยโครงสร้างเงื่อนเงื่อนไขในลักษะะเดียวกับสัญญาเงินกู้เดิม  มูลนิธิชีวิตไทจึงมีข้อเสนอต่อ ธ.ก.ส. ดังนี้

1.การปรับโครงสร้างหนี้ควรมีการออกแบบให้สอดคล้องเหมาะสมกับเกษตรกรแต่ละราย เพื่อเอื้อและสนับสนุนให้เกษตรกรสามารถผ่อนชำระหนี้ได้มากที่สุด  และการผ่อนชำระควรเป็นลักษณะการลดเงินต้นและดอกเบี้ย ไม่ใช่การปรับลดดอกเบี้ยก่อนค่อยลดเงินต้นภายหลัง

2.ธ.ก.ส. ควรออกแบบผลิตภัณฑ์สินเชื่อ ที่ช่วยส่งเสริมการออมของเกษตรกรด้วย และควรมีระบบการชำระคืนที่มีความยืดหยุ่น เพื่อช่วยลดการสะสมหนี้ในระยะยาวของเกษตรกร

ข้อเสนอต่อกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร และกองทุนหรือเงินทุนหมุนเวียนอื่นในกำกับของภาครัฐ

กองทุนฟื้นฟูฯ เป็นกลไกภาครัฐที่ถูกออกแบบมาเพื่อช่วยแบ่งเบาภาระหนี้สิน และช่วยให้เกษตรกรสามารถฟื้นฟูชีวิตตนเองขึ้นมาได้ แต่ในทางปฏิบัติกลับพบว่ากองทุนฟื้นฟูฯ สามารถให้การช่วยเหลือและสนับสนุนเกษตรกรได้อย่างจำกัด เพื่อให้กองทุนฟื้นฟูสามารถปฏิบัติหน้าที่ตามพันธกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพกองทุนฟื้นฟูฯ ควรมีนโยบายดังต่อไปนี้

1.ควรพัฒนาการสื่อสารกับเกษตรกรให้ชัดเจนและทั่วถึงยิ่งขึ้น ทำให้เกษตรกรตระหนักและเข้าใจบทบาทของกองทุนมากขึ้น โดยเฉพาะต้องทำให้เกษตรกรที่เป็นสมาชิกเข้าใจบทบาทตนเองในฐานะสมาชิกกองทุนฟื้นฟูฯ ให้มากยิ่งขึ้น

2.การดำเนินการจัดทำแผนฟื้นฟูเกษตรกร ควรต้องรวดเร็วและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น เพื่อให้สามารถส่งต่อทุนสนับสนุนให้ถึงมือเกษตรกรได้เร็วและมีประสิทธิภาพมากขึ้น

3.ควรประสานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อพัฒนาข้อมูลการคาดการณ์ราคาสินค้าให้เกษตรกรได้รับทราบและนำไปพิจารณากับการทำเกษตรของตนเอง

ข้อเสนอด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมที่เกี่ยวข้องกับหนี้สินเกษตรกร

จากการศึกษาของมูลนิธิชีวิตไทพบว่าการเข้าไม่ถึงองค์ความรู้ด้านกฎหมายที่เกี่ยวกับหนี้สิน เป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้เกษตรกรไทยติดอยู่กับกับดักหนี้สิน โดยเฉพาะเมื่อต้องถูกฟ้องร้องดำเนินคดีทางแพ่งแล้วไม่สามารถสู้คดีได้ จึงมีข้อเสนอเชิงนโยบายในประเด็นนี้ ดังนี้

1.ควรมีหน่วยงานภายใต้กระทรวงยุติธรรมทำหน้าที่ให้คำแนะนำเกี่ยวกับข้อกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมแก่เกษตรกร

2.ควรมีการปรับแก้ข้อกฎหมายที่เกี่ยวกับกระบวนการขายทอดตลาดเพื่อให้มีความเป็นธรรมทั้งต่อฝ่ายเจ้าหนี้และเกษตรกรลูกหนี้

3.ระบบกฎหมายของไทยควรให้การรองรับการชำระหนี้ของเกษตรกรที่ไม่มีหลักฐานลายลักษณ์อักษร หรือในกระบวนการยุติธรรมควรให้มีการสืบค้นข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการชำระหนี้ของเกษตรกร ทั้งนี้จากการศึกษาพบว่าเกษตรกรจำนวนมากเชื่อเจ้าหนี้ ทำให้มีการชำระหนี้ไปโดยไม่ได้เก็บหลักฐานกลับมา เมื่อเกิดการฟ้องร้องจึงไม่มีหลักฐานยืนยันการชำระเงินของตนเอง

4. ปรับปรุงกฎหมายค้ำประกัน เพื่อไม่ให้เจ้าหนี้ผลักภาระความเสี่ยงไปยังบุคคลผู้เป็นคนค้ำประกันได้ และไม่ควรให้ผู้ค้ำประกันต้องรับภาระในการชำระหนี้แทนผู้กู้ตัวจริงเต็ม 100 % ดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

ข้อเสนอต่อการพัฒนาศักยภาพเกษตรกรไทย

ปฏิเสธไม่ได้ว่าปัญหาหนี้สินเกษตรกรส่วนหนึ่งเกิดจากตัวเกษตรกรเอง ทั้งความบกพร่องในพฤติกรรมการเงิน และการขาดความรู้ด้านบริหารจัดการการเงินส่วนบุคคล งานศึกษาจำนวนหนึ่งพบว่ามาตรการช่วยเหลือจากภาครัฐหรือจากธนาคารเฉพาะกิจทำให้เกษตรกรส่วนหนึ่งขาดความพยายามในการจัดการหนี้สินของตนเอง หรือขาดแรงจูงใจการเพิ่มพูนทักษะความรู้ด้านการจัดการความเสี่ยงด้านการผลิต ราคาและการตลาด การพัฒนาความสามารถในการลงทุน การผลิตและจัดการตลาด และการเงิน การสร้างแหล่งเรียนรู้หรือช่องทางกระจายองค์ความรู้ในส่วนที่ขาดหายนี้จึงขาดไม่ได้ มูลนิธิชีวิตไทยพบว่ามีหลายภาคส่วนได้ทำการศึกษาและพัฒนาข้อเสนอเพื่อปิดช่องโหว่ในส่วนนี้ จึงขอรวมมานำเสนอในที่นี้

1.ส่งเสริมเกษตรกรให้หารายได้เสริมจากแหล่งอื่น ซึ่งผลบวกที่ได้จากจุดนี้คือการกระจายความเสี่ยงจากความผันผวนของราคาสินค้าเกษตร โดยทำควบคู่กับการลดรายจ่ายของครัวเรือนหรือชะลอรายจ่ายที่ไม่เร่งด่วนออกไปก่อน เพื่อช่วยบรรเทาปัญหากระแสเงินสดไม่เพียงพอใช้จ่ายในแต่ละเดือน

2.การพัฒนาศักยภาพเกษตรกรให้มีความรู้ด้านการเงินสามารถวางแผนการเงินทั้งในภาวะปกติและในภาวะวิกฤติ รู้จักการวางแผนการออมเพื่อลงทุนและใช้จ่าย วิเคราะห์ศักยภาพและความเสี่ยงในการลงทุนของตนเอง

3.สร้างแนวทางการถอดบทเรียน ทบทวนประสบการณ์ และส่งเสริมการเรียนรู้แก่เกษตรกรและครอบครัวเพื่อปรับวิธีคิด ปรับตัว เปลี่ยนวิถีการผลิต รวมถึงส่งเสริมให้เกิดการรวมกลุ่มของเกษตรกรในระดับต่างๆ เพื่อการเรียนรู้ การหนุนเสริมซึ่งกันและกัน ให้เอื้อต่อการพ้นจากภาวะหนี้สินได้ในที่สุด

4.เพิ่มอำนาจและบทบาทหน้าที่แก่หน่วยงานรัฐระดับท้องถิ่นในการสนับสนุนกระบวนการปรับตัวของเกษตรกรอย่างครบวงจร สร้างการทำงานเชิงรุกร่วมกันกับเกษตรกร การอุดหนุนงบประมาณที่ก่อให้เกิดความยั่งยืนในการแก้ไขปัญหา

การปรับเปลี่ยนวิถีการผลิตสู่ความยั่งยืน

การส่งเสริมเกษตรกรให้ปรับเปลี่ยนวิถีการผลิตประกอบด้วย 2 กลยุทธ์หลักคือ กลยุทธ์ดึง (Pull Strategy) หมายถึงกลยุทธ์ที่ทำให้การทำเกษตรอินทรีย์เป็นทางเลือกที่สร้างความมั่นใจและดึงดูดเกษตรกรที่เป็นหนี้  และกลยุทธ์ผลัก (Push Strategy) หมายถึงกลยุทธ์ที่ช่วยให้เกษตรกรสามารถทำการเกษตรอินทรีย์ได้ง่ายขึ้น ซึ่งทั้งสองกลยุทธ์จำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากหน่วยงานต่างๆ

กลยุทธ์ดึง ควรต้องมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องคอยให้คำแนะนำเพื่อให้เกษตรกรสามารถเลือกลงทุนในขนาดที่เหมาะสม ไม่เล็กหรือใหญ่เกินไป มีการลดความเสี่ยงด้วยการทำสัญญารับซื้อประประกันราคาล่วงหน้าให้เกษตรกร  และการสร้างตลาดสินค้าอินทรีย์ให้เกษตรกร

กลยุทธ์ผลัก ได้แก่การมีมาตรการลดภาระหนี้ หรือต้นทุนแฝงของหนี้เดิม เช่น การเจรจาประนอมหนี้ การปรับโครงสร้างหนี้ การวางแผนการจัดการการเงินของเกษตรกร เป็นต้น 

จะเห็นได้ว่าข้อเสนอเหล่านี้ไม่ใช่แนวทางแก้ปัญหาหนี้สินเกษตรกรชนิดที่เป็นนวัตกรรมทางนโยบาย แต่ถูกเสนอมาแล้วหลายต่อหลายครั้ง ข้อเสนอบางประการ เกษตรกรด้วยกันเองสามารถลงมือทำได้ทันทีองค์กรเอกชน ภาคธุรกิจ หรือสถาบันการเงินสามารถผลักดันได้ด้วยตนเองหรือผ่านการร่วมมือกัน แต่หลายข้อเสนอต้องอาศัยรัฐเป็นผู้ดำเนินการแบบบูรณาการ ไม่แยกส่วนเช่นที่เป็นอยู่ เพราะปัญหาหนี้สินเกษตรกรเกี่ยวพันกับหลายหน่วยงาน อีกทั้ง ต้องไม่ลืมด้วยว่าปัญหาหนี้สินเกษตรกรฉีกไม่ขาดจากปัญหาเชิงโครงสร้างอื่นๆ ที่ต่างก็เป็นประเด็นใหญ่โตโดยตัวมันเอง เช่น ความเหลื่อมล้ำ การกระจุกตัวของที่ดินในมือกลุ่มทุนใหญ่ การเข้าถึงทรัพยากรไม่ว่าจะเป็นทุน การศึกษาที่มีคุณภาพ หรือกระบวนการยุติธรรม ทั้งหมดทั้งมวลนี้ต้องทำให้เสียงของเกษตรกร (และประชาชน) แปรเป็น ‘เจตจำนงทางการเมือง’ ที่รัฐบาลต้องฟัง ต้องอาศัยการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยเพื่อส่งผ่านเสียงจากประชาชนไปยังรัฐบาล แปรเจตจำนงเป็นกฎหมายและนโยบายที่จับต้องได้ปฏิบัติจริง ต่อเนื่องเพื่อแก้ไขปัญหาหนี้สินและยกระดับคุณภาพชีวิตของเกษตรกรไทยอย่างยั่งยืน

ผู้เขียน : เพ็ญนภา หงษ์ทอง