ลึกไม่ลับ เปิดความสัมพันธ์ระหว่างเกษตรกรกับ ธ.ก.ส. เหมือนจะชัดแต่ไม่ชัด

นับตั้งแต่ก่อตั้งในปี 2509 เพื่อให้เป็นธนาคารเฉพาะกิจคอยให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่เกษตรกรโดยตรง ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ก็เป็นสถาบันการเงินเจ้าหนี้ที่สำคัญของเกษตรกร โดยพบว่ามากกว่าครึ่งหนึ่งของเกษตรกรในประเทศไทยเป็น “ลูกค้า” หรือนัยหนึ่ง ลูกหนี้ ของ ธ.ก.ส. หลายครัวเรือนความสัมพันธ์เริ่มตั้งแต่รุ่นพ่อสานต่อมาจนรุ่นลูกความสัมพันธ์ก็ยังไม่จบ บทความนี้ชวนทุกท่านย้อนมองสิ่งที่ซ่อนอยู่ในความสัมพันธ์ระหว่างเกษตรกรกับสถาบันการเงินแห่งนี้

1. เริ่มต้นความสัมพันธ์ง่าย ไม่จำเป็นต้องมีที่ดิน

ย้อนกลับไปในช่วงทศวรรษ 2530 เกษตรกรจำนวนมากโดยเฉพาะกลุ่มที่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเอง ประสบปัญหาทางการเงินและไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินกู้ที่เป็นสถาบันการเงินตามกฎหมายได้ เพราะไม่มีที่ดินเป็นของตนเองทำให้ไม่มีหลักทรัพย์ในการขอสินเชื่อ ธ.ก.ส. ได้คิดผลิตภัณฑ์ทางการเงินรูปแบบใหม่ ที่ไม่ต้องใช้หลักทรัพย์ค้ำประกัน แต่ใช้บุคคลค้ำประกันแทน โดยให้เกษตรกรรวมตัวกันเป็นกลุ่มเพื่อกู้และค้ำประกันซึ่งกันและกัน ทำให้เกษตรกรรายย่อยจำนวนมากเข้าถึงสินเชื่อกับ ธ.ก.ส. แม้นวัตกรรมนี้จะมีข้อดีต่อเกษตรกรรายย่อยอย่างมาก แต่ก็ดูเหมือนจะเป็นผลบวกกับธนาคารมากกว่า เพราะสามารถถ่ายโอนภาระในการแบกรับความเสี่ยงไปยังเกษตรกรผู้ค้ำประกันได้ กล่าวคือเกษตรกรที่เป็นผู้กู้ไม่สามารถชำระเงินกู้ได้ ธนาคารก็สามารถเรียกเก็บเงินต้นและสินเชื่อจากเกษตรกรผู้ค้ำประกันได้ มีเกษตรกรผู้ค้ำประกันจำนวนไม่น้อยที่ต้องรับชำระหนี้แทนเกษตรกรผู้กู้ที่ไม่สามารถชำระหนี้ได้ หลายครอบครัวต้องยอมเสียที่ดินเพื่อแลกกับเงินที่จะนำไปใช้หนี้ที่ตนเองไม่ได้เป็นผู้ก่อ ในขณะที่การกู้เงินโดยใช้บุคคลค้ำประกัน ทำให้เกษตรกรรายย่อยที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเองสามารถเริ่มต้นความสัมพันธ์ฐานะลูกหนี้เจ้าหนี้กับ ธ.ก.ส. ได้ นวัตกรรมนี้ก็ทำลายความสัมพันธ์ฉันท์มิตรของเกษตรกรที่อยู่ในชุมชนเดียวกันจำนวนมาก

2. ความสัมพันธ์ที่มีแค่สมุดเล่มเหลืองไว้ดูต่างหน้า

สมุดเล่มเหลืองคือบัญชีเงินกู้ของ ธ.ก.ส. ลูกหนี้ของ ธ.ก.ส.ทุกคนจะมีสมุดเล่มนี้ประจำตัว ข้างในจะมีรายละเอียดเงินกู้แยกเป็นรายโครงการหรือรายผลิตภัณฑ์การเงิน เนื่องจาก ธ.ก.ส.จะมีผลิตภัณฑ์ทางการเงินหลากหลายที่ถูกออกแบบมาให้ตอบโจทย์ความต้องการของเกษตรกรแต่ละกลุ่มที่มีคุณสมบัติพื้นฐานต่างกัน  น่าแปลกที่สมุดเล่มเหลือง รูปธรรมที่ยึดโยง ธ.ก.ส.กับเกษตรกรไว้ด้วยกันนี้มีเกษตรกรน้อยรายมากที่จะอ่านมันเข้าใจ เพราะส่วนใหญ่จะมีการปรับโครงสร้างหนี้ ซ้อนทับไปหลายรายการ จนหลายรายจำไม่ได้ว่ายอดสินเชื่อในปัจจุบันมาจากไหนบ้าง เพราะเงินต้นคงค้าง ดอกเบี้ยค้างชำระ ค่าปรับ ถูกนับรวมซ้อนกันกลายเป็นยอดเงินต้นใหม่หลายครั้งหลายครา สมุดเล่มเหลืองนี้จะไม่บอกรายละเอียดสัญญาเงินกู้ รายละเอียดการชำระ และระยะเวลาสัญญา เมื่อถามรายละเอียดเหล่านี้เกษตรกรหลายคนมักมึนงง เพราะไม่มีข้อมูลเช่นกัน

3. ความสัมพันธ์เชิงสินเชื่อที่ลูกหนี้แทบไม่เคยเห็นสัญญาเงินกู้

แม้ ธ.ก.ส. จะยืนยันหนักแน่นว่าเกษตรกรผู้กู้ทุกคนจะได้รับสัญญาเงินกู้คู่ฉบับกับที่ ธ.ก.ส. เก็บรักษาไว้ แต่เกษตรกรทุกคนที่มูลนิธิชีวิตไทลงไปเก็บข้อมูลต่างบอกเป็นเสียงเดียวกันว่าไม่เคยได้รับสัญญาเงินกู้ คงมีเพียงสมุดเล่มเหลืองเพียงอย่างเดียว ดังนั้น เมื่อถามรายละเอียดภาระหนี้สินกับ ธ.ก.ส. เกือบทุกคนจะตอบว่าไม่รู้

4. ความสัมพันธ์ที่ผู้ให้กู้สามารถเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขสัญญาเงินกู้ได้โดยไม่ต้องแจ้งผู้กู้ล่วงหน้า

ในเอกสารสัญญาเงินกู้ที่นักวิจัยของมูลนิธิชีวิตไทได้รับเพื่อนำมาศึกษาเกี่ยวกับความ “ไม่เป็นธรรม” ของสัญญาสินเชื่อ ธ.ก.ส. พบว่ามีรายละเอียดที่ให้ ธ.ก.ส. สามารถปรับเปลี่ยนเงื่อนไขได้โดยไม่ต้องแจ้งเกษตรกรผู้กู้ก่อน เมื่อย้อนถามเกษตรกรผู้กู้ไม่มีใครรู้หรือตระหนักว่าสัญญาเงินกู้ที่มีผลผูกมัดตัวเองมีข้อความเหล่านี้อยู่ เช่น

4.1 ประเด็นวงเงินกู้และกำหนดชำระหนี้ มีข้อความระบุว่า “...ถ้าผู้อนุมัติเงินกู้กำหนดวงเงินกู้ให้น้อยกว่าจำนวนตามข้อ 1 หรือกำหนดให้ข้าพเจ้าชำระหนี้ให้เสร็จภายในเวลาสั้นกว่าที่เสนอไว้ตามรายการข้างต้นนี้ ข้าพเจ้ายอมผูกพันและปฏิบัติตาม” โดยไม่ขยายความว่าธนาคารจะแจ้งการเปลี่ยนแปลงของวงเงินกู้หรือกำหนดชำระหนี้ให้ลูกหนี้ทราบล่วงหน้าหรือไม่

4.2 อัตราดอกเบี้ย มีข้อความระบุว่า “...ต่อไปภายหน้าหากธนาคารกำหนดอัตราดอกเบี้ยเพิ่มขึ้นหรือลดลงจากที่กำหนดไว้เดิม แต่ไม่เกินอัตราที่กฎหมายกำหนดข้าพเจ้ายอมชำระดอกเบี้ยในอัตราที่กำหนดขึ้นใหม่” นอกจากนี้ในเอกสารที่เรียกว่า “รายงานเบิกเงินกู้” ซึ่งใช้แทนสัญญาเงินกู้มีการใช้ข้อความที่ทำให้สามารถเข้าใจไปได้ว่าเกษตรกรลูกหนี้เป็นผู้เสนอวงเงินกู้ อัตราดอกเบี้ย กำหนดการชำระหนี้ และเงื่อนไขอื่นๆ ให้ธนาคาร ทั้งที่ในความเป็นจริง ธนาคารเป็นผู้กำหนดเงื่อนไขทุกอย่าง และมีเนื้อความที่ให้อำนาจธนาคารให้สามารถเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขได้โดยไม่ต้องแจ้งแก่เกษตรกรผู้กู้ เช่น “...ถ้าผู้อนุมัติกำหนดจำนวนเงินและหรือกำหนดชำระคืนแตกต่างจากที่ข้าพเจ้าเสนอไว้แล้วนี้ ข้าพเจ้าเป็นอันยินยอมและปฏิบัติตาม” และ “...ต่อไปภายหน้าหากธนาคารกำหนดอัตราดอกเบี้ยสูงกว่าอัตราที่กำหนดไว้นี้ แต่ไม่เกินอัตราตามที่กฎหมายกำหนดผู้กู้ยินยอมชำระดอกเบี้ยในอัตราที่กำหนดขึ้นใหม่นับแต่วันที่กำหนดเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระคืนเสร็จ โดยธนาคารไม่จำเป็นต้องบอกกล่าวล่วงหน้า”

5. เป็นความสัมพันธ์ระหว่างเจ้าหนี้ - ลูกหนี้ ที่อยู่นอกกรอบความสามารถในการชำระหนี้

สำหรับสถาบันการเงินเจ้าหนี้โดยทั่วไป ศักยภาพในการชำระหนี้ของลูกหนี้เป็นปัจจัยสำคัญในการปล่อยกู้ แต่ที่ ธ.ก.ส. เราจะพบว่าแม้เกษตรกรจะสูงอายุและไม่มีศักยภาพในการทำการเกษตรแล้วก็ยังสามารถยื่นกู้ได้ ตัวเลขจาก ธ.ก.ส. ในปี 2564 ระบุว่ามีลูกหนี้ที่อายุตั้งแต่ 70 ปีขึ้นไปถึง 414,576 ราย ในจำนวนนี้เป็นหนี้ NPL ถึง 56,015 ราย สามารถแจกแจงรายละเอียดช่วงอายุลูกหนี้สูงอายุของ ธ.ก.ส. ลงไปได้ดังนี้ 70-79ปี  347,415 ราย อายุ 80-89 ลูกหนี้ที่อายุมากกว่า 70 ปีขึ้นไป ปี 63,597 ราย  และ อายุ 90 ปีขึ้นไป 3,564 ราย  

6. ธ.ก.ส. เป็นสถาบันการเงินเจ้าหนี้ที่มีลูกหนี้มีศักยภาพในการชำระหนี้สูง น้อยกว่าลูกหนี้ที่มีศักยภาพในการชำระหนี้ต่ำ

ข้อมูลจาก ธ.ก.ส. ณ เดือนธันวาคม 2564 พบว่าจากจำนวนลูกค้าทั้งหมดที่มีกว่า 4.8 ล้านราย มีเพียง 799,902 รายที่มีศักยภาพในการชำระหนี้สูง คิดเป็นร้อยละ 16 ของลูกหนี้ทั้งหมด และมีลูกหนี้ที่มีศักยภาพต่ำถึง 1,965,691 รายคิดเป็นร้อยละ  41 แม้จะมีลูกหนี้ศักยภาพต่ำเป็นสัดส่วนที่สูง แต่ ธ.ก.ส. ก็ยังคงผลิตผลิตภัณฑ์ทางการเงินมากมายเพื่อให้ตอบโจทย์กลุ่มเกษตรกรลูกค้ามากที่สุด

          นี่เป็นเพียงเรื่องราวรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างเกษตรกรลูกหนี้กับ ธ.ก.ส. ฐานะสถาบันการเงินเจ้าหนี้ ความสัมพันธ์ที่ควรจะชัดแต่ก็ไม่ชัด ที่ดำรงมาเกินกว่าครึ่งศตวรรษ อนาคตความสัมพันธ์นี้จะเป็นเช่นไร คงต้องจับตาดูกันต่อไป

        ผู้เขียน : เพ็ญนภา หงษ์ทอง มูลนิธิชีวิตไท

นักเขียน นักแปล นักวิชาการอิสระ อดีตผู้สื่อข่าวหนังสือพิมพ์ The Nation และสยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ เกาะติดเรื่องราวปัญหาของเกษตรกรไทยตั้งแต่ครั้งยังเป็นผู้สื่อข่าวประจำห้องข่าวกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ติดตามสมัชชาคนจนตั้งแต่เริ่มก่อตั้ง จนปัจจุบันเป็นนักวิจัยอิสระประจำมูลนิธิชีวิตไท ศึกษากระบวนการก่อหนี้และการชำระหนี้ของเกษตรกร มีความฝันอยาก เห็นชาวนาไทยมีฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมเหมาะสมกับสถานะผู้ผลิตอาหารหลักของคนทั้งประเทศ ไม่ใช่ติดอยู่กับวงจรหนี้