การหมุนวนของวงเกลียวหนี้ บนวงจรชีวิตเกษตรกรไทย

“เกษตรกรชุมนุมปักหลักจี้ ธ.ก.ส. เร่งแก้ไขปัญหาหนี้จากความล้มเหลวของโครงการเกษตรกรพันธุ์ใหม่” เวบไซต์มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค วันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2554

“ม็อบชาวนาขู่ ‘โกนหัว-อดอาหาร’ หากไร้วาระช่วยหนี้สินเข้าครม.” หนังสือพิมพ์ไทยรัฐ วันที่ 22 มีนาคม 2565   

          พาดหัวข่าวทั้ง 2 ชิ้นที่ยกมาข้างต้นฉายภาพของหนี้สินเกษตรกรอะไรให้เราเห็นบ้าง

1. พาดหัวข่าวทั้ง 2 ชิ้น ห่างกัน 11 ปี ชิ้นแรก เขียนในปี 2554 ชิ้นที่ 2 เขียนในปี 2565 แสดงให้เห็นว่าช่วงเวลากว่าทศวรรษที่ห่างกันหนี้สินเกษตรกรยังคงเป็นปัญหาของเกษตรกรไทย และหากสืบค้นลึกลงไปกว่านี้จะเห็นว่าประเด็นหนี้สินเกษตรกรเป็นข่าวใหญ่ ขึ้นหน้าหนึ่งหนังสือพิมพ์หลายฉบับต่อเนื่องเกือบจะเคียงคู่กันมากับพัฒนาการของวงการสื่อมวลชนในบ้านเรา ให้นัยว่าไม่ว่ายุคใดสมัยใดประเด็นหนี้สินเกษตรกรก็มีความสำคัญมากพอที่สังคมควรต้องให้ความสนใจ
2. พาดหัวข่าวทั้ง 2 ชิ้นแสดงให้เห็นว่าปัญหาเรื่องหนี้สินเกษตรกรไม่สามารถแก้ไขได้หากไม่มีการยื่นมือเข้ามาช่วยของรัฐบาล
3. พาดหัวข่าวทั้ง 2 ชิ้น ยังแสดงให้เห็นว่าปัจจัยที่ทำให้เกษตรกรติดอยู่ในวงจรหนี้สินไม่ได้เป็นเพียงเรื่องของตัวเกษตรกร หากรวมถึงโครงการพัฒนาต่างๆ ที่ภาครัฐนำลงไปให้ อย่าง “โครงการเกษตรกรพันธุ์ใหม่” โดยมีธนาคารเพื่อเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) เป็นตัวละครหลักที่สำคัญ        

บทความชิ้นนี้จะชวนทุกคนเหลียวหลัง มองย้อนกลับไปสู่ความสัมพันธ์ระหว่างวงจรชีวิตเกษตรกรไทยกับวงเกลียวแห่งหนี้ที่ขดซ้อนจนเกือบเป็นวงจรเดียวกัน

เกษตรกรไทยส่วนใหญ่มีฐานะเป็นเกษตรกรรายย่อยต้นทุนการผลิตที่สำคัญคือที่ดิน และเงินทุนในการทำการเกษตรส่วนใหญ่เป็นเงินกู้ น้อยรายมากที่จะทำการเกษตรได้ด้วยต้นทุนของตัวเอง แหล่งเงินกู้ส่วนใหญ่คือสถาบันการเงินของรัฐ โดยมี ธ.ก.ส. และสหกรณ์การเกษตร ต่างๆ รวมถึงกองทุนหมู่บ้าน เป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ รองลงไปคือสถาบันทางการเงินอื่น ๆ ของรัฐ ธนาคารพาณิชย์ ไปจนถึงแหล่งเงินกู้เอกชน ทั้งเถ้าแก่ร้านปุ๋ย ร้านยา ไปจนถึงนายทุนเงินกู้ ปัญหาสำคัญของเกษตรกรคือต้นทุนการผลิตสูงกว่ารายได้จากผลผลิตเกือบทุกฤดูกาล ความหลากหลายของเจ้าหนี้ ไม่ได้แสดงถึงการมีเครดิตดีของเกษตรกร หากคือการพยายามหมุนเงินกู้จากเจ้าหนี้รายหนึ่งไปโปะเจ้าหนี้อีกรายหนึ่ง สะสมเพิ่มพูนกลายเป็นภาระทางการเงินที่เกษตรกรไม่สามารถแบกรับไหว แน่นอนว่ารูปแบบหนี้ของเกษตรกรเป็นผลหรือมีความสัมพันธ์กับการปรับตัวของเจ้าหนี้

มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เคยศึกษาภาวะหนี้สินเกษตรกรไทยและสรุปตลาดสินเชื่อ หรือนัยหนึ่งคือรูปแบบการเป็นหนี้ของเกษตรกรไทย ว่าติดอยู่ในวัฏจักรของ “การพักชำระหนี้ ให้เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ ปรับโครงสร้างหนี้” โดย TDRI แบ่งพัฒนาการของสินเชื่อภาคเกษตรกรเป็น 4 ยุค ได้แก่

1. ยุคพึ่งตลาดสินเชื่อนอกระบบ (ประมาณ พ.ศ. 2500 – 2534) เป็นช่วงเวลาที่นายทุนเงินกู้นอกระบบเป็นแหล่งเงินทุนระยะสั้น คิดดอกเบี้ยในอัตราสูง

2. ยุคกำเนิด ธ.ก.ส. (ประมาณ พ.ศ. 2534- 2543) ธ.ก.ส. ไม่ได้เพิ่งเกิดขึ้นในช่วงนี้ รัฐบาลตั้ง ธ.ก.ส.ตั้งแต่ปี 2506 เพื่อแก้ปัญหาหนี้สินนอกระบบให้กับเกษตรกร แต่ TDRI มองว่าช่วงนี้เป็นช่วงที่ ธ.ก.ส. ประสบความสำเร็จในการปล่อยกู้เกษตรกรรายย่อยด้วยการสร้างนวัตกรรมที่เรียกว่า “การค้ำประกันกลุ่ม” ทำให้เกษตรกรที่ไม่มีโฉนดที่ดินสามารถกู้เงินจาก ธ.ก.ส. ในขณะเดียวกันก็ช่วยลดปัญหาการที่ ธ.ก.ส. ไม่ได้รับการชำระหนี้คืนจากเกษตรกร เพราะระบบการค้ำประกันกลุ่มจะให้เกษตรกรรวมตัวกันเป็นกลุ่มค้ำประกันซึ่งกันและกัน ให้เกษตรกรทำหน้าที่สอดส่องดูแลการชำระหนี้คืนของเพื่อนในกลุ่มแทน ธ.ก.ส. (นวัตกรรมนี้ภายหลังกลายเป็นปัญหาใหญ่ที่กดทับเกษตรกรไทย จะพูดถึงอย่างละเอียดในตอนต่อไป)

3. ยุคเปิดเสรีทางการเงิน (ประมาณปี 2537- 2544) เป็นยุคที่สถาบันการเงินไทยต่างๆ กู้ยืมเงินดอกเบี้ยต่ำจากต่างประเทศจำนวนมากมาปล่อยกู้ในประเทศ โดยมีเกษตรกรเป็นหนึ่งในกลุ่มผู้กู้รายใหญ่ ยุคนี้สัดส่วนเงินกู้ในระบบสูงขึ้นมาก และสามารถลดบทบาทความสำคัญของแหล่งเงินกู้นอกระบบลงไปได้

4.ยุคพักชำระหนี้กับการปรับโครงสร้างหนี้ (ประมาณปี 2545 – ปัจจุบัน) การไหลเข้าของเงินกู้อัตราดอกเบี้ยต่ำจากต่างประเทศ ทำให้ประชาชนเข้าถึงเงินกู้ได้ง่ายทำให้เกิดภาวะวิกฤติเศรษฐกิจในปี 2540 ซึ่งเมื่อฟองสบู่แตก ภาคส่วนต่าง ๆ รวมถึงเกษตรกรต้องประสบปัญหาการชำระหนี้ ธ.ก.ส. เจ้าหนี้รายใหญ่ของภาคเกษตรเสนอให้รัฐบาลจัดทำนโยบาย พักชำระหนี้ และปรับโครงสร้างหนี้ พร้อมทั้งเสนอโครงการเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ ซึ่งแนวคิดนี้ได้รับการสานต่อจากรัฐบาลทุกยุคทุกสมัย จนกลายเป็นวงจร “การพักชำระหนี้ ให้เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ ปรับโครงสร้างหนี้”

TDRI ทำงานวิจัยชิ้นนี้โดยให้มุ่งมองไปที่สถาบันเงินที่เป็นเจ้าหนี้เพื่อตอบโจทย์การวิจัยของตนเองที่เน้นไปที่ตลาดสินเชื่อในชนบท หากเราขยับประเด็นมามองลึกไปถึงการเปลี่ยนแปลงระบบการผลิตภาคการเกษตรจะเห็นว่ารูปแบบการผลิตมีบทบาทสำคัญต่อการเกิดภาวะหนี้สินของเกษตรกรอย่างมาก การเกษตรของประเทศไทยเติบโตควบคู่มากับโครงการส่งเสริมการเกษตรของภาครัฐ เช่น การปลูกพืชสายพันธุ์ที่ได้รับการส่งเสริม ซึ่งพบว่าส่วนใหญ่มาเป็น package พร้อมเงื่อนไขการใช้วัตถุดิบในการผลิตอื่น ๆ ตามที่รัฐกำหนด ซึ่งหลายครั้งเอื้อต่อธุรกิจเอกชน และจบลงด้วยการขาดทุนของเกษตรกร  การรวมกลุ่มกันเป็นสหกรณ์การเกษตร ที่จำนวนไม่น้อยจบลงด้วยความล้มเหลวและเกษตรกรต้องแบกภาระหนี้ ไปจนถึงรูปแบบการผลิตในภาคเกษตรแบบใหม่ที่เรียกว่าการเกษตรแบบพันธะสัญญา (contract farming) ที่ภาคเอกชนเสนอเงื่อนไขให้เกษตรกรนำวัตถุดิบที่ต้องใช้ในการผลิต ทั้งเมล็ดพันธุ์ หรือพ่อพันธุ์แม่พันธุ์ (กรณีเลี้ยงสัตว์) ปุ๋ย ยา อาหารสัตว์ ไปใช้ก่อน เมื่อขายผลผลิตได้ ค่อยหักต้นทุนแล้วกำไรคืนให้เกษตรกร เกษตรกรไทยก็ยิ่งจมกับหนี้สินของบริษัทการเกษตรรายใหญ่ เพราะการทำเกษตรแบบพันธะสัญญากำหนดเงื่อนไขว่าต้องขายผลผลิตกับบริษัทที่เป็นผู้ลงทุนให้ได้รายเดียว โดยบริษัทเป็นผู้กำหนดรายละเอียดการขายทุกอย่าง ทั้งวันที่จะรับซื้อผลผลิต และราคาที่จะซื้อคืน มีหลายครั้งที่บริษัทไม่เข้าซื้อผลผลิตจากเกษตรกรในเวลาที่เหมาะสม จนเวลาผ่านผลผลิตคุณภาพลดต่ำลงก็จะซื้อผลผลิตในราคาต่ำด้วยข้ออ้างว่าคุณภาพไม่ผ่านเกณฑ์  เมื่อนายทุนลงทุนให้ ควบคุมทุกอย่าง แล้วเกษตรกรจะได้กำไรได้ยังไง

หากยังจำได้ที่มีเกษตรกรผู้เลี้ยงหมูออกมาส่งเสียงในช่วงต้นปี ว่าในขณะที่เนื้อหมูในตลาดสดแพง ตัวเองกลับยังไม่สามารถขายหมูได้เพราะบริษัทไม่มารับซื้อ และเมื่อมารับซื้อก็ให้ราคาต่ำกว่าท้องตลาด นี่คือตัวอย่างที่ชัดเจนของการเกษตรแบบพันธะสัญญา  ในการทำเกษตรรูปแบบนี้ส่วนใหญ่จะพบว่าเมื่อการเก็บผลผลิตรอบแรกผ่านไป เกษตรกรจะมีหนี้คงค้างกับบริษัทเพราะผลผลิตที่ขายได้น้อยกว่าต้นทุนที่เชื่อบริษัทมาในครั้งแรก  บริษัทก็จะให้ลงทุนรอบสองที่จบลงด้วยการขาดทุนอีก หนี้เพิ่ม  ดอกเบี้ยเพิ่ม บริษัทชักชวนให้ลงทุนรอบ 3 หนี้เพิ่ม ดอกเบี้ยเพิ่ม สะสมไปเรื่อย ๆ  ถามว่าขาดทุนแล้วทำไมยังทำอยู่ คำตอบคือไม่มีทางเลือก เป็นหนี้เขาแล้ว ถ้าไม่สามารถใช้คืนได้ก็ต้องทำต่อ นอกจากจะยังไม่โดนทวงเงินแล้ว ยังมีงานให้ทำโดยไม่ต้องลงทุนก่อนด้วย  เกษตรพันธะสัญญาแบบนี้ที่แปลงสถานะของเกษตรกรให้เป็นเพียงคนรับจ้างผลิต หรือถ้าให้เห็นภาพกว่านั้น เกษตรกรพันธะสัญญาทำให้เกษตรกรกลายเป็นทาสในเรือนเบี้ยของนายทุนภาคเกษตร

ชีวิตเกษตรกรจึงวนเวียนอยู่กับหนี้สินในรูปแบบต่าง ๆ แม้รัฐบาลจะมีการตั้งกองทุนเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร แต่ไม่มีการแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้าง ในเรื่องของวงจรการผลิตและการควบคุมราคาวัตถุดิบรวมถึงต้นทุนการผลิต การทำให้ราคาขายสินค้าการเกษตรสะท้อนต้นทุนที่แท้จริง ทำให้เกษตรกรไม่สามารถหลุดพ้นปัญหาหนี้สินได้  กองทุนต่าง ๆ กลายเป็นแหล่งเงินทุนที่กลายเป็นยอดหนี้สะสมเพิ่มขึ้น เป็นหนี้ที่เกษตรกรไม่สามารถชำระคืนได้ มาดูตัวเลขในเชิงสถิติกัน ข้อมูลลูกหนี้กองทุนในปี 2557 ระบุว่า กองทุนที่สนับสนุนสินเชื่อให้เกษตรกร ได้แก่ กองทุนจัดรูปที่ดิน กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร กองทุนปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม กองทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืม และกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ต่างกำลังประสบปัญหาหนี้ด้อยคุณภาพในระดับสูง โดยเฉลี่ยมีสัดส่วนปริมาณ ลูกหนี้ด้อยคุณภาพ ต่อปริมาณลูกหนี้คงเหลือทั้งหมดประมาณร้อยละ 38.7 สูงสุดอยู่ที่ร้อยละ 79 สูงกว่าหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ของ ธ.ก.ส. หลายเท่าตัว ขณะเดียวกันข้อมูลจากกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร ณ วันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2565 ระบุว่าจากจำนวนสมาชิกทั้งหมดของกองทุนฯ ประมาณ 5.67 ล้านคน มีเกษตรกรขึ้นที่ขึ้นทะเบียนหนี้ 5.16 แสนคน คิดเป็น 7.76% เป็นหนี้เร่งด่วน (NPL ขึ้นไป) 1.8 แสนคน

ปัจจัยสำคัญที่ทำให้ยอดหนี้เกษตรกรเพิ่มพูนขึ้นจนไม่สามารถชำระหนี้ได้ นอกเหนือจากการที่ราคาขายผลผลิตต่ำกว่าต้นทุนอย่างต่อเนื่องแล้ว พบว่ายังเกิดจากกระบวนการปล่อยกู้และคิดดอกเบี้ยของสถาบันการเงินต่าง ๆ แม้สถาบันการเงินในระบบจะคิดดอกเบี้ยในอัตราที่กฎหมายกำหนด แต่เมื่อกลายเป็นคดีความเงินต้นจะถูกรวมดอกเบี้ยปกติ ค่าปรับและดอกเบี้ยจากการค้างชำระ คำนวณกลายเป็นยอดหนี้ใหม่ที่สูงกว่าเดิมบางครั้งสูงกว่าเงินต้นเดิมเกิน 2 เท่า

จากทั้งหมดข้างต้นจะเห็นได้ว่าวงจรชีวิตเกษตรกรมีวงเกลียวของหนี้หมุนวนบดทับตลอดเวลา การจะแก้ปัญหาหนี้สินเกษตรกร จึงต้องการบทบาทการทำงานของภาครัฐและสถาบันการเงินต่าง ๆ มากกว่าวงจรของ “การพักชำระหนี้ ให้เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ ปรับโครงสร้างหนี้” ที่ทำให้หนี้สินกับเกษตรกรกลายเป็นของคู่กัน

อ้างอิง

• มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. 2558. โครงการศึกษาภาวะหนี้สินเกษตรกรและแนวทางการปรับปรุงศักยภาพการดำเนินงานกองทุนในกำกับดูแลของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์.
• เพ็ญนภา หงษ์ทอง และคณะ. 2564. คู่มือการช่วยเหลือภาระหนี้สินเกษตรกรโดยใช้กระบวนการทางกฎหมาย. นนทบุรี: มูลนิธิชีวิตไท
• มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. (2558). โครงการศึกษาภาวะหนี้สินเกษตรกรและแนวทางการปรับปรุงศักยภาพการดำเนินงานกองทุนในกำกับดูแลของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์
• มนัส วงษ์จันทร์. 2565. ข้อมูลการจัดการหนี้ของกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร. เอกสารประกอบการเสวนาวิชาการสาธารณะ “ปลดล็อกวิกฤติหนี้เกษตรกร ข้อเสนอเชิงนโยบายและทางออกที่ยั่งยืน” 22 กุมภาพันธ์ 2565. โรงแรม TK Palace

ผู้เขียน : เพ็ญนภา หงษ์ทอง  มูลนิธิชีวิตไท   

เพ็ญนภา หงษ์ทอง  นักเขียน นักแปล อิสระ อดีตผู้สื่อข่าวหนังสือพิมพ์ The Nation และสยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์

เกาะติดเรื่องราวปัญหาของเกษตรกรไทยตั้งแต่ครั้งยังเป็นผู้สื่อข่าวประจำห้องข่าวกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ติดตามสมัชชาคนจนตั้งแต่เริ่มก่อตั้ง จนปัจจุบันเป็นนักวิจัยอิสระประจำมูลนิธิชีวิตไท ศึกษากระบวนการก่อหนี้และการชำระหนี้ของเกษตรกร มีความฝันอยากเห็นชาวนาไทยมีฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมเหมาะสมกับสถานะผู้ผลิตอาหารหลักของคนทั้งประเทศ ไม่ใช่ติดอยู่กับวงจรหนี้