ปฏิรูปที่ดินในระบบทุนนิยม

ปฏิรูปที่ดินในระบบทุนนิยม

การปฏิรูปที่ดินในประเทศไทยเป็นเหมือนเด็กกำพร้า แม่ทิ้งตั้งแต่ยังแบเบาะ และไม่มีผู้ชายคนไหนรับเป็นพ่อจนถึงบัดนี้ ซ้ำผู้ชายอีกมากในวงวิชาการยังอยากเห็นมันตายๆ ไปเสียด้วย

ผมเดาเอาเองว่า ส่วนหนึ่งคงเป็นเพราะ เมื่อพูดถึงการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย เห็นได้ชัดว่าผู้ที่น่าจะมีบทบาทสำคัญคือรัฐ และไอ้หมอนี่แหละครับ ที่น่าระแวงสงสัยแก่นักวิชาการ ในขณะที่ในประเทศทุนนิยมตะวันตก การปฏิรูปที่ดินเป็นผลมาจากความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ และผู้ที่มีบทบาทสำคัญในการจัดการคือตลาด หรือพลังตลาด ซึ่งเป็นบุคคลที่น่าเลื่อมใสศรัทธาแก่นักวิชาการไทยอยู่มาก

เช่นในสหรัฐจนถึงทุกวันนี้ ราคาที่ดิน (เพื่อการเกษตร) ย่อมผันเปลี่ยนไปตามแต่ว่า การผลิตด้านการเกษตรในช่วงหนึ่งๆ จะทำกำไรให้ได้มากน้อยเพียงไร เป็นต้น (ถึงอย่างไร สหรัฐก็ใหญ่โตมโหฬารเสียจน การเก็งกำไรที่ดิน (เพื่อการเกษตร) ไม่น่าจะทำกำไรได้ดีอยู่แล้ว)

ว่าที่จริง นักวิชาการไทยที่ระแวงการปฏิรูปที่ดินก็ไม่ผิดเสียทีเดียว เพราะการปฏิรูปที่ดินซึ่งมีหัวเรือใหญ่เป็นรัฐนั้น มักไม่สำเร็จหรือน่าสยดสยองเกินไป เช่น ในเวียดนาม (เหนือ) ระหว่าง พ.ศ.2496-2499 การปฏิรูปที่ดินซึ่งทำให้ชาวนาจนเข้าถึงที่ดินได้ถึง 2 ล้านคน แต่ก็ต้องฆ่าล้างผลาญกันไป (ตามการประเมินของฝ่ายตะวันตก) ถึง 283,000 ชีวิต ในจีนว่ากันว่าเกิน 10 ล้านชีวิต ส่วนในซิมบับเว ใช้วิธียึดที่ดินเจ้าที่ดินรายใหญ่ (ส่วนใหญ่คือไร่ชาของฝรั่งเจ้าอาณานิคม) มาแจกชาวบ้าน แต่กลับทำให้ความยากจนเพิ่มสูงขึ้น และผลิตอาหารได้น้อยลง

ที่ประสบความสำเร็จ ก็มีข้อยกเว้นบางอย่างซึ่งไทยคงไม่อยากถูกยกเว้นอย่างนั้น ในฟิลิปปินส์สมัยมาร์กอส สามารถปฏิรูปที่ดินที่ใช้ปลูกข้าวและข้าวโพด และเพิ่มผลผลิตของพืชสองอย่างนี้ได้

ถึงขนาดฟิลิปปินส์สามารถส่งออกพืชอาหารได้เป็นครั้งแรก เพราะวางกลไกให้ชาวนาที่ได้ที่ดินเหล่านี้สามารถเข้าถึงแหล่งเงินกู้ได้ง่ายขึ้นด้วย

ครั้นมาถึงสมัยอาคีโน ขยายการปฏิรูปมาถึงที่ดินเพื่อการเกษตรทั้งหมด แต่ล้มเหลวไม่เป็นท่าเลย ในแง่ต้นทุนที่รัฐต้องจ่าย ยิ่งกว่านี้ผู้ลงทุนและชาวนารวยพากันเลิกผลิตด้านการเกษตร ทำให้ผลิตอาหารได้น้อยลงและราคาแพงจนผู้คนจำนวนมากเข้าไม่ถึงอาหาร

กรณีฟิลิปปินส์อาจเพิ่มความระแวงรัฐให้แก่นักวิชาการไทยด้วย เพราะการเอาที่ดิน (โดยซื้อหรือยึดก็ตาม) มาแจกชาวนาจนเฉยๆ (อันเป็นการกระทำที่ให้เสียงสนับสนุนได้ง่ายและเร็ว) โดยไม่มีมาตรการอื่นช่วยให้ชาวนาจนผลิตอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น อาจไม่แก้ปัญหาอะไร หรือยิ่งซ้ำเติมปัญหาให้หนักขึ้นก็ได้

กรณีประสบความสำเร็จที่มักอ้างเสมออีกประเทศหนึ่งคือญี่ปุ่น ในช่วง พ.ศ.2490-2492 ญี่ปุ่นซื้อที่ดินจากเจ้าที่ดินรวมเป็นเนื้อที่ถึง 23,000 ตาราง กม. (คิดเป็น 38% ของพื้นที่เพาะปลูกทั้งหมด) แล้วนำมาขายในราคาถูกอย่างมากๆ (เพราะเงินเฟ้อด้วย) ให้แก่ชาวนาที่ต้องการใช้ที่ดินนั้นเพื่อการเพาะปลูก มีชาวนาถึง 3 ล้านคนเข้าถึงที่ดินนั้น

ไต้หวันเป็นอีกประเทศหนึ่งที่ประสบความสำเร็จในการปฏิรูปที่ดิน ส่วนหนึ่งเป็นความประจวบเหมาะด้วย เพราะเจ้าที่ดินรายใหญ่จำนวนมากเป็นญี่ปุ่นซึ่งหนีออกไปเพราะแพ้สงคราม ในขณะที่ชนชั้นนำทางการเมืองคือคนจีนที่อพยพมาจากแผ่นดินใหญ่ ยังไม่ได้สะสมที่ดินบนเกาะไต้หวันไว้สักกระผีกเดียว จึงไม่ขัดขวาง ส่วนเจ้าที่ดินรายใหญ่ที่ไม่ใช่ญี่ปุ่น รัฐบาลก็ชดเชยการเอาที่ดินกลับมาด้วยหุ้นในโรงงานอุตสาหกรรมและการพาณิชย์ที่ญี่ปุ่นทิ้งไว้

ฉะนั้น แม้ในประเทศที่ทำสำเร็จ ก็ล้วนทำได้ภายใต้เงื่อนไขที่เราคงไม่อยากรับทั้งนั้น เช่น ถูกอเมริกันยึดครอง, ถูกญี่ปุ่นยึดครองมาก่อน หรืออยู่ภายใต้เผด็จการที่ฉ้อโกงมโหฬาร หรือนองเลือดเกินไป

แต่ในขณะที่เรารับเงื่อนไขเหล่านี้ไม่ได้ ดูเหมือนเรายอมรับเงื่อนไขที่ประเทศตะวันตกและสหประชาชาติแนะนำสองประการคือ ในการปฏิรูปที่ดิน 1/ ผู้ที่ต้องสูญเสียที่ดินเพื่อการนี้ควรได้รับการชดเชยที่เป็นธรรม และ 2/ การปฏิรูปต้องทำด้วยกระบวนการและมาตรการที่ไม่ปล่อยให้ที่ดินไหลกลับไปกระจุกตัวอยู่กับคนจำนวนน้อยอีก (เช่น ชาวนาจนได้ที่ดินไปทำการผลิตแบบขาดทุนซ้ำซาก ในที่สุดที่ดินก็หลุดมืออีก)

แต่ไม่ว่าจะอยากให้ประเทศไทยได้ปฏิรูปที่ดินหรือไม่ นักวิชาการไทยส่วนใหญ่ก็ยอมรับตรงกันว่า มีปัญหาการกระจุกตัวของที่ดินในเมืองไทยอย่างร้ายแรง เท่าๆ กับการกระจุกตัวของทรัพย์สินซึ่งร้ายแรงยิ่งขึ้นทุกที

ปฏิเสธไม่ได้ว่า การปฏิรูปที่ดินไม่ใช่ปัญหาเทคนิคล้วนๆ แต่เป็นปัญหาทางการเมือง เนื่องจากว่าที่ดินเป็นทรัพยากรพื้นฐานที่การครอบครองสัมพันธ์อย่างแยกไม่ออกจากอำนาจทางการเมือง ฉะนั้นการกระจายการถือครอง (หรือใช้ประโยชน์) ที่ดิน คือการจัดสรรอำนาจทางการเมืองใหม่ไปพร้อมกัน ดูเหมือนนี่เป็นปัญหาหลักที่ประเทศต่างๆ มักไม่ค่อยประสบความสำเร็จในการปฏิรูปที่ดิน คือฝ่าอุปสรรคทางการเมืองออกไปได้ยาก ยกเว้นแต่มีเงื่อนไขพิเศษบางอย่างเอื้ออำนวย เช่น ภายใต้การยึดครองของต่างชาติเพราะแพ้สงคราม หรือภายใต้การปฏิวัติที่โค่นล้มอำนาจเก่าลงอย่างสิ้นเชิง

โดยปราศจากเงื่อนไขพิเศษประเภทนั้น มาตรการที่มีผู้เห็นพ้องมากที่สุด ในการกระจายการถือครองที่ดินก็คือมาตรการภาษี ซึ่งแน่นอนว่ามีความจำเป็น แต่โดยตัวของมันนั้นมีปัญหาอยู่อย่างน้อย 4 ประการ

1.พลังทางการเมืองของกลุ่มอำนาจเดิมมักขัดขวาง หรือไม่ปล่อยให้การปฏิรูปดำเนินไปได้ เช่น ข้อเสนอของพรรคประชาธิปัตย์เมื่อเริ่มเป็นรัฐบาล ในการเก็บภาษีทรัพย์สิน ก็กลายเป็นการเป่าสากไปในเวลาไม่นาน

2.แม้มีเจตจำนงทางการเมืองอย่างแรงกล้า ก็ต้องยอมประนีประนอมกับกลุ่มอำนาจเดิมบ้าง จะประนีประนอมแค่ไหนไม่ได้ขึ้นอยู่กับว่า ความจำเป็นรีบด่วนของปัญหาการกระจุกตัวของที่ดิน แต่ขึ้นอยู่กับว่าเก็บภาษีเท่าไรและอย่างไร กลุ่มอำนาจเดิมจึงจะยอมรับได้ โดยไม่ก่อให้เกิดความรุนแรงขึ้น

เส้นกลางๆ (สีทอง) นี้ หลายครั้งไม่ได้ตอบปัญหาอะไรเลย เพราะผู้ถือครองที่ดินเพื่อเก็งกำไร ย่อมยอมรับอัตราภาษีที่สามารถผลักให้ผู้อื่น (ผู้เช่าหรือผู้ซื้อ) ได้ แต่ไม่ยอมรับอัตราที่บีบบังคับให้ตนต้องคายที่ดินออกจากมืออย่างแน่นอน

ดังนั้น แม้ไม่ต้องการให้ใช้ความรุนแรงขนาดที่ทำในเวียดนามหรือจีน แต่ในกรณีประเทศไทย หากไม่ใช้มาตรการที่เด็ดขาดเสียเลย ก็อาจไม่นำไปสู่การกระจายการถือครองที่ดินได้จริง

3.ข้อมูลการถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดินซึ่งไม่โปร่งใส ทำให้สามารถหลบเลี่ยงได้ ในละตินอเมริกาบางประเทศ กฎหมายจำกัดการถือครองที่ดินต่อครอบครัว (เป็นหน่วยทางสังคมที่นิยามได้ยากมาก) ฉะนั้นจึงมีการอาศัย จ้างวาน และสั่งให้ผู้อื่นในครอบครัวเดียวกัน มาถือกรรมสิทธิ์ตามกฎหมายได้ โดยไม่ต้องคายที่ดินออกไปเลย เช่นเดียวกับ ส.ป.ก.ในประเทศไทย บางท้องที่ใช้การแต่งงานและเครือญาติ ช่วยกันถือครองที่ดินขนาดใหญ่ไว้ ระบบข้อมูลที่ดินในประเทศไทยเปิดโอกาสให้ถือครองที่ดินแฝง และหลบเลี่ยงภาษีได้ง่าย เพราะไม่มีใครตรวจสอบได้ (หากไม่ทำเรื่องอื้อฉาว)

4.ตามความเข้าใจของผมจากการสำรวจอย่าง

กว้างๆ (ซึ่งอาจผิด) ระบบภาษีนั้นมีประโยชน์และสำคัญก็จริง แต่ดูเหมือนเขาใช้ได้ผลในประเทศซึ่งที่ดินยังไม่กระจุกตัวมากเหมือนกรณีประเทศไทย ระบบภาษีจะช่วยทำให้การเก็งกำไรที่ดินไม่มีทางทำได้สำเร็จ แต่ในประเทศซึ่งที่ดินกระจุกตัวมากแล้วเช่นนี้ ระบบภาษีเพียงอย่างเดียวไม่น่าจะเพียงพอ

ยังมีความเห็นอีกบางอย่างที่ผมไม่ค่อยเข้าใจนักว่า เกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินหรือไม่

ได้พบกันแล้วว่า จำนวนของผู้ประกอบการด้านเกษตรกรรม (โดยเฉพาะข้าว) ของไทยลดลง ยิ่งกว่านั้น ลูกหลานของเกษตรกรส่วนใหญ่ก็ไม่คิดจะประกอบอาชีพนี้ต่อไป (เช่นอายุเฉลี่ยของชาวนาสูงขึ้นมาก) ฉะนั้น ไทยจึงต้องการพื้นที่เกษตรกรรม โดยเฉพาะพื้นที่ปลูกข้าวลดลงในอนาคต (เพราะถึงอย่างไรก็ไม่มีแรงงานด้านนี้มากเหมือนเก่าอีกแล้ว)

แต่ไทยก็ยังอาจผลิตอาหารได้มากเท่าเดิม โดยการเพิ่มผลผลิตต่อไร่ และลดต้นทุนด้านแรงงานในการผลิตด้วยเครื่องจักรกล

อันที่จริง ชาวนาไทยเวลานี้ส่วนใหญ่ก็กำลังทำอย่างนั้นอยู่แล้ว คือผลิตในเชิงพาณิชย์เข้มข้นขึ้น (เท่าที่จะมีทุนอำนวย) จะทำให้ยิ่งกว่านี้

เพื่อเพิ่มผลผลิตได้หรือไม่

เพื่อนคนหนึ่งที่เป็นนักวิชาการด้านการเกษตรเคยเตือนผมว่า เวลาพูดถึงการเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิต เรามักนึกถึงแต่สูตรสำเร็จ นับตั้งแต่การเตรียมดิน, ปุ๋ย, ยาฆ่าแมลง, พันธุ์พืช ฯลฯ แต่ไม่ค่อยคิดถึงปัจจัยที่สำคัญที่สุดคือคนและขีดความสามารถของเขา

ขีดความสามารถไม่ได้หมายความเฉพาะความรู้ แต่หมายถึงโอกาสที่จะเข้าถึงทุน, ตลาด, ความมั่นคงในชีวิต, ความยืดหยุ่นในการลงทุน ฯลฯ เกษตรกรไทยมีขีดความสามารถตรงนี้จำกัด เช่นเข้าไม่ถึงทุนในอัตราดอกเบี้ยที่พอดีๆ, เข้าไม่ถึงตลาดเลย, ชีวิตขาดความมั่นคงทางเศรษฐกิจจนเลือกอะไรไม่ได้มากนัก ฯลฯ ฉะนั้น หากมองปัจจัยด้านคนและขีดความสามารถของเขา เกษตรกรไทยผลิตได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุดอยู่แล้ว ผลักดันให้เพิ่มมากกว่านี้ก็จะยิ่งขาดทุนมากขึ้น

ฉะนั้น ถึงเราอาจมีเกษตรกรลดลง แม้กระนั้นการปฏิรูปที่ดินก็ยังจำเป็น อย่างน้อยก็เพิ่มขีดความสามารถของเขา คือทำให้การเข้าถึงที่ดินมีราคาลดลง แน่นอนเพียงแต่เข้าถึงที่ดินอย่างเดียวคงไม่พอ หากไม่มีการทำอย่างอื่นอีกหลายอย่างที่จะทำให้การประกอบการทางการเกษตรได้กำไรดีขึ้นด้วย (เช่น เข้าถึงทุนในราคาถูกลง, มีอำนาจต่อรองกับตลาดมากขึ้น เป็นต้น) แต่การเข้าถึงที่ดินอย่างเดียวไม่พอ ไม่ได้หมายความว่าไม่จำเป็นต้องปฏิรูปที่ดินเลย

ด้วยเหตุผลดังกล่าว ผมจึงอยากกล่าวว่า โฉนดชุมชนนั้นไม่พอ โดยตัวของมันเอง โฉนดชุมชนนั้นถูกต้องตามหลักการอย่างไม่มีทางปฏิเสธได้ เพราะก่อนหน้าสมัยใหม่ สังคมไทย (และสังคมอื่นๆ เกือบทั่วโลก) มีการใช้ประโยชน์ที่ดินที่มีลักษณะหลากหลายมากกว่า ใช้โดยผ่านกรรมสิทธิ์เอกชนเพียงอย่างเดียวเหมือนปัจจุบัน การเปลี่ยนวิถีการใช้ประโยชน์ที่ดินมาสู่กรรมสิทธิ์เอกชน กีดกันคนอีกมากให้หลุดไปจากการใช้ประโยชน์ที่ดินซึ่งเคยกระจายกว้างขวาง จำเป็นต้องคืนสิทธินั้นแก่เขา

แต่เท่านี้ยังไม่พอ เพราะปราศจากการหนุนช่วยด้านการผลิตอื่นๆ ในที่สุดก็จะประสบการขาดทุน แม้ไม่สามารถขายที่ดินได้ แต่ก็หนีไม่พ้นความยากจนอยู่นั่นเอง

ข้อที่เราไม่ควรลืมก็คือ เกษตรกรไทยเกือบทั้งหมดเวลานี้ไม่ได้ผลิตเพื่อยังชีพอีกแล้ว แต่เขาเข้ามาอยู่ในตลาดเต็มตัว จึงต้องคิดถึง "เครื่องมือการผลิต" ให้กว้างกว่าที่ดิน แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าไม่ต้องคิดถึงเรื่องที่ดินเลย

โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์ มติชน 6 สิงหาคม 2555 กระแสทัศน์