ไพสิฐ พาณิชย์กุล: หัวใจของกฎหมายอยู่ที่ความยุติธรรม

มิติความเหลื่อมล้ำในความเข้าใจของผู้คนโดยทั่วโปยังคงจำกัดอยู่แต่เพียงมิติด้านตัวเลข แต่ความเหลื่อมล้ำจากงานวิจัยของ ไพสิฐ พาณิชย์กุล สะท้อนให้เห็นว่า มิติของความเหลื่อมล้ำยังครอบคลุมไปถึงกระบวนยุติธรรม วัฒนธรรม และสังคม อันเป็นผลพวงสืบเนื่องมาจากสามกลไกหลัก คือ อำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจตุลาการ

บทสนทนาแรก ไพสิฐ พาณิชย์กุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ในฐานะผู้วิจัยในประเด็นเรื่องความเหลื่อมล้ำจากพื้นที่เล็กๆ จากทะเลถึงดงดอย มาสู่การฉายภาพให้เห็นความเหลื่อมล้ำในภาพใหญ่  การวิจัยครั้งนี้น้ำหนักไม่ได้อยู่ที่ผลิตผลงานออกมาแล้วเสร็จสิ้นกระบวนการวิจัย แต่ยังมีผลผูกพันในการขับเคลื่อนต่อไปผ่านกระบวนการลงไปศึกษาเพื่อทำความเข้าใจปรากฏการณ์ความไม่เป็นธรรมต่างๆ ผ่านสังคมวิทยาทางกฎหมายกับเรื่องความเหลื่อมล้ำ ว่ามีความสัมพันธ์กันอย่างไร กฎหมายมีผลกระทบอย่างไรบ้างต่อสังคม ซึ่งในประเทศไทยไม่เคยมีการสอนในเรื่องนี้ในชั้นเรียน

อีกสิ่งหนึ่งที่อยากจะเห็นก็คือการแสดงบทบาทหรือไม่แสดงบทบาทของกระบวนการยุติธรรม ซึ่งความหมายที่ผมอยากจะพูดต่อไปนี้คือ กระบวนการยุติธรรมไม่ใช่เรื่องของศาล เรื่องของตำรวจ อัยการ แต่เป็นเรื่องของกระบวนการยุติธรรมในการใช้อำนาจนิติบัญญัติ กระบวนการยุติธรรมในการใช้อำนาจบริหาร และรวมถึงกระบวนการยุติธรรมที่ใช้อำนาจตุลาการ

นอกจากนี้ ไพสิฐยังมองเรื่องความเคลื่อนไหวต่อประเด็นความเหลื่อมล้ำของชาวบ้านซึ่งมีนัยสำคัญจากกรณีศึกษาหลายๆ พื้นที่ที่มีการลุกขึ้นมาต่อสู้ทวงถามความยุติธรรมจากภาครัฐ ซึ่งแสดงให้เห็นว่าชาวบ้านไม่ได้งอมืองอเท้ารอการช่วยเหลือแต่เพียงอย่างเดียว

“จากการศึกษาทำให้เห็นปัญหาใหญ่ๆ สามเรื่องด้วยกัน ประการแรกคือทำให้เห็นปัญหาเชิงโครงสร้าง ด้านแรกคือปัญหาเชิงโครงสร้างของสถาบันทางกฎหมายที่ใช้อำนาจในการอำนวยความยุติธรรม ในขณะเดียวกัน ปัญหาเชิงโครงสร้างอีกด้านหนึ่งคือด้านสังคม ว่ามองเห็นกลไกของกระบวนการยุติธรรมเข้าไปทำงานอย่างไร เข้าไปวางตัวอย่างไรกับชาวบ้าน กับชุมชน สองด้านนี้เป็นสองด้านที่ผมมองว่าเมื่อถอดมาแล้วมีนัยสำคัญมากๆ ถ้าพูดด้วยภาษาวิจัย คือข้อมูลที่ได้มาต้องมาตีความว่ามีนัยสำคัญอย่างไรบ้างในการนำไปสู่การปรับโครงสร้างนโยบาย หรือในการวางน้ำหนัก การกำหนดงบประมาณ หรือการใช้เครื่องไม้เครื่องมือต่างๆ

“ประการที่สองที่มองเห็นก็คือทำให้เห็นโอกาส เห็นศักยภาพ เห็นวิธีการ เห็นช่องในการที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้ เพราะฉะนั้นงานวิจัยชิ้นนี้จึงไม่ใช่งานวิจัยแบบมองโลกในแง่ร้ายอย่างเดียว โลกแง่ร้ายนั้นถูกทำให้เห็นโดยปรากฏการณ์ แต่ขณะเดียวกัน ด้วยพลังเล็กๆ ที่เราเข้าไปสัมผัสสิ่งที่ชาวบ้านดิ้นรนต่อสู้นั้น สามารถยกระดับภูมิปัญญา ยกระดับสิ่งที่เรากับชาวบ้านร่วมกันทำให้เป็นโอกาสในการปฏิรูปทางสังคมได้

ประการที่สาม สิ่งที่อยากจะเห็นในวันนี้และนำไปสู่การเป็นข้อเสนอด้วยก็คือว่า จะมีงานวิชาการหรืองานวิจัยที่นำไปสู่การขับเคลื่อนเชิงนโยบายได้อย่างไร

สิ่งแรกที่ต้องผลักดันให้ได้คือ จะทำอย่างไรให้ตัวกระบวนการยุติธรรมเห็นถึงความชำรุดของตัวเอง นี่คือสิ่งที่ต้องมาถกเถียงกันอย่างจริงจังเกี่ยวกับทุกสิ่งทุกอย่างในมุมของกฎหมาย กฎหมายไม่ได้เป็นทางออก ในทางกลับกันกฎหมายอาจจะเป็นสาเหตุของปัญหาด้วยซ้ำไป

ประเด็นในเชิงโครงสร้างที่ไพสิฐมองเห็นจากงานวิจัยคือ โครงสร้างทางกฎหมาย โดยประเด็นแรกคือกลไกของรัฐธรรมนูญที่ถูกตราโดยกลไกสถาบันทางกฎหมายของราชการ รวมไปถึงโครงสร้างทางเศรษฐกิจ ที่นำไปสู่การกำหนดกลไกอื่นๆ อีกมากมาย ซึ่งเป็นโจทย์ใหญ่ที่นำไปสู่ปัญหาความเหลื่อมล้ำ ประเด็นที่สองคือ ปัญหาในการปฏิบัติทางกฎหมายผ่านอำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการนั้น จะทำแต่ในกรณีคนตัวเล็กตัวน้อยเท่านั้น แต่ไม่มีการแตะไปถึงระดับนโยบาย

“พูดอีกอย่างก็คือ จากงานวิจัยทำให้เราเห็นได้ว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายไม่ได้มีการคิดเชื่อมโยงประเด็นทางสังคมเข้าไป ต้นทุนทางสังคม (social cost) ที่เกิดขึ้นในระดับการตัดสินใจเชิงนโยบาย ต้นทุนทางสังคมที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จะดูแค่ตัวบท เช็คลิสต์แค่ผิดหรือไม่ผิด จับมาแล้วก็ไม่สนใจว่าคนที่อยู่ข้างหลังคนที่ถูกจับจะเป็นอย่างไร แล้วเหตุที่จับมาจากกฎหมายที่เป็นธรรมหรือไม่เป็นธรรม มิตินี้เป็นมิติทางสังคมทั้งสิ้น ซึ่งระบบของกระบวนการยุติธรรมออกแบบให้คนต้องทำงานแบบนี้”

ในแง่การทำหน้าที่ของนักกฎหมายที่มองความยุติธรรมไปตามตัวบทนั้น ไพสิฐกล่าวว่าเป็นโจทย์ใหญ่ที่เราจะทำอย่างไรจะเกิดการเปลี่ยนแปลงทางอุดมการณ์หรือความคิดตรงนี้ได้

นิติรัฐกับการควบคุมอำนาจรัฐ

ประเด็นต่อมา ไพสิฐกล่าวถึง ‘นิติรัฐ’ ที่เป็นเรื่องของการควบคุมอำนาจรัฐเพื่อสร้างความปลอดภัยให้กับประชาชนในด้านสิทธิเสรีภาพ ซึ่งจริงๆ แล้วหัวใจของสิทธิเสรีภาพก็คือเรื่องของความยุติธรรมนั่นเอง ทว่าในประเทศไทยกลับเป็นการใช้ความยุติธรรมในลักษณะกลับหัวกลับหาง โดยยึดโยงอยู่กับระเบียบราชการจนแม้ว่าการปฏิบัตินั้นจะขัดกับรัฐธรรมนูญก็กลับไม่มีการตั้งคำถามแต่อย่างใด ซึ่งไพสิฐมองว่าเราควรมีการตั้งคำถามต่อกระบวนการยุติธรรมในส่วนของนิติรัฐ เพราะมีความจำเป็นที่ต้องคำนึงถึงในหลากมิติทางสังคมด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องสิ่งแวดล้อม ความเป็นธรรม ความเหลื่อมล้ำ เรื่องของความไม่เท่าเทียมทางสังคม

“สิ่งหนึ่งที่ผมอยากจะทิ้งเป็นประเด็นให้คิดต่อก็คือ เวลาพูดถึงกฎหมายมหาชน เรามักจะพูดถึงการใช้อำนาจของรัฐว่ามีขั้นตอนต่างๆ อย่างไร การจะใช้อำนาจได้ต้องเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น แต่จริงๆ แล้วหัวใจของเรื่องนี้อยู่ตรงไหน การเอาแนวคิดดังกล่าวไปสู่ภาคปฏิบัติ ได้มีการประเมินไหมว่ามันเกิดผลบวกผลลบอย่างไรบ้างต่อสังคม”

ในด้านโครงสร้างสถาบันทางกฎหมายที่นำไปสู่ความเหลื่อมล้ำ จากงานวิจัยของไพสิฐยังพบว่า ความเข้าใจในเรื่องความจริงทางกฎหมายกับความจริงในทางสังคมไม่ได้ไปด้วยกัน ยกตัวอย่างเช่น เรามีกฎหมายเกี่ยวกับความปลอดภัยบนท้องถนน แต่กลับไม่นำไปสู่การสร้างความปลอดภัยให้กับชีวิตของประชาชนอย่างแท้จริง

เรามีกฎหมายที่พูดถึงคนพิการ พูดถึงคนไร้ที่พึ่ง พูดถึงเด็ก ความเสมอภาคทางเพศ อะไรก็แล้วแต่ แต่ในความเป็นจริงทางสังคมก็ยังไปไม่ถึงขั้นนั้น ยังมีช่องว่างเกิดขึ้นอยู่ นี่คือข้อสรุปในเชิงสมการว่า ความเหลื่อมล้ำเท่ากับช่องว่างความเป็นจริงกับช่องว่างทางกฎหมาย ยิ่งช่องว่างมากก็เท่ากับความเหลื่อมล้ำยิ่งมาก สมการนี้จะแก้อย่างไร อันนี้คือโจทย์ใหญ่ที่ท้าทายบทบาทของสถาบันการศึกษาในการที่จะวิจัยเพื่อตอบโจทย์เรื่องนี้

“อีกส่วนหนึ่งที่ผมมองว่าเป็นปัญหามากๆ ที่นำไปสู่ข้อพิพาทของกระบวนการยุติธรรมทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ ก็คือเรื่องของข้อมูลที่ใส่เข้าไปสู่ระบบการตัดสินใจการใช้อำนาจ ระบบข้อมูลที่กฎหมายยอมรับต้องเป็นข้อมูลที่เป็นทางการ อันนี้คือปัญหาที่เกิดขึ้น คนที่ไม่ได้รับการขึ้นทะเบียนสัญชาติก็ไม่ถูกยอมรับว่าเขาเป็นคนไทย ความเป็นไทยถูกกำหนดโดยตัวบทกฎหมาย ทั้งที่ในความเป็นจริงทางสายเลือด หรือดีเอ็นเอ เขาก็มีสายเลือดอยู่กับคนที่มีสัญชาติไทยนั่นเอง เพราะฉะนั้นชุดข้อมูลที่ถูกใส่เข้าไประบบยุติธรรม ซึ่งเป็นจริงบ้าง เป็นเท็จบ้าง เพราะถูกกำหนดขึ้นมาเพื่อจะเอาใจนาย ถูกกำหนดขึ้นมาเพื่อจะได้งบประมาณอะไรก็แล้วแต่ มันยังคงอยู่ในระบบนี้ ทำให้การตัดสินใจอะไรต่างๆ รวมถึงการบังคับใช้กฎหมายผิดทิศผิดทาง”

ประเด็นต่อมา ไพสิฐกล่าวถึงหัวใจสำคัญของโครงสร้างทางกฎหมาย โดยมองไปถึงความท้าทายว่าเราจะออกแบบกลไกตรงนี้ใหม่อย่างไร เนื่องจากในหลายประเทศไม่ได้แยกกลไกในการใช้อำนาจแยกออกจากกันโดยสิ้นเชิงเหมือนในประเทศไทย นอกจากนี้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ยังเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีการดึงศาลเข้ามามีส่วนในการปฏิรูปประเทศ นั่นหมายความว่า ที่ผ่านมาเรื่องทางการเมือง การบริหาร ศาลไม่เกี่ยว แต่ปัญหาคือ เมื่อเกิดคดีขึ้น ไม่มีโอกาสในการประเมินวินิจฉัย ไม่เกิดการนำไปสู่การปรับปรุงอำนาจบริหาร เพราะฉะนั้นวงจรของอำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ จึงไม่ถูกนำไปสู่การถอดบทเรียนว่าเมื่อมีกฎหมายฉบับหนึ่งออกมานั้น มีผลกระทบต่อความเจริญเติบโตหรือการกินดีอยู่ดีของประชาชนอย่างไรบ้าง

“เราไม่มีระบบนี้อยู่ในระบบกฎหมายของบ้านเรา”

กฎหมายกับสร้างภาระให้ประชาชน

ในมิติด้านสังคม ไพสิฐกล่าวว่า กฎหมายมีส่วนในการสร้างภาระให้กับประชาชนมากกว่าจะเป็นพลังเสริมให้กับภาคประชาชน ทั้งนี้เนื่องจากโครงสร้างทางกฎหมายเมืองไทยกำหนดโทษทางอาญา กำหนดหน้าที่ที่ประชาชนจะต้องทำเสียเป็นส่วนใหญ่ แต่ยังมีกฎหมายหลายๆ ฉบับที่ออกมาเพื่อต้องการเสริมพลังให้กับประชาชน ตัวอย่างเช่น กฎหมายที่พูดถึงวิสาหกิจเพื่อสังคม กฎหมายที่พูดถึงภาคประชาชนที่เป็นจิตอาสา แต่ขณะเดียวกันกลับถูกข่มขู่ด้วยการใช้กฎหมาย

“กฎหมายต่างๆ เหล่านี้ นักเคลื่อนไหวทางสังคม นักจิตอาสาที่อยากลุกขึ้นมาทำอะไรดีๆ ให้กับสังคม ถูกข่มขู่โดยการใช้กระบวนการยุติธรรม ซึ่งอันนี้เป็นหัวใจที่ผมมองว่าหากต้องการจะปลดล็อกโครงสร้างดังกล่าวแล้ว จะต้องเสริมพลังให้กับภาคส่วนต่างๆ ทางสังคมด้วย”

ผลของการมีกฎหมายในลักษณะข่มขู่ผ่านระบบราชการทำให้เกิดความหวาดกลัว และคนที่กลัวก็จำต้องอยู่ภายใต้โครงสร้างความเหลื่อมล้ำเหล่านี้ชั่วนาตาปีตราบที่ความกลัวยังคงมีอยู่ ไพสิฐกล่าวว่า หลายคนที่หลุดพ้นจากความกลัวไปได้แล้วลุกขึ้นมาทำการเรียกร้องในนามของกลุ่มหรือในนามของชุมชน ถ้าไม่โดนคดีก็กลายเป็นที่เกรงใจของข้าราชการ

“จุดที่ผมมองว่าน่าสนใจมากๆ คือจะทำอย่างไรให้ประชาชนข้ามพ้นความกลัวในข้อกฎหมายที่ไม่เป็นธรรมทั้งหลาย นี่คือหนึ่งในความท้าทายของงานวิจัยชิ้นต่อไปว่าจะทำให้ก้าวข้ามความกลัวนี้ไปได้อย่างไร”

ที่น่าสนใจไปกว่านั้นคือ เมื่อกฎหมายไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง เมื่อกฎหมายไม่สามารถที่จะบังคับใช้ได้ คนก็ไม่เชื่อฟังกฎหมาย ลุกขึ้นมาท้าทายกฎหมาย ซึ่งเราได้เห็นในช่วง 10 ปีหลังที่ผ่านมา อันนี้คือสิ่งที่ผมเห็นว่าเป็นวิกฤติจากตัวระบบกฎหมายที่ไม่ปรับปรุงตัวเอง

ทางออกของปัญหา

จากกรณีปัญหาการจัดการพื้นที่ป่าทางภาคเหนือ มาจนถึง ‘อ่าวตัว ก’ ไพสิฐมองเห็นทางออกของปัญหาผ่านนวัตกรรมที่ชาวบ้านร่วมกันสร้างขึ้นมาในเรื่องของการจัดการทรัพยากร ซึ่งสอดคล้องกับสิ่งที่รัฐบาลอยากเห็น คือโครงการ ‘ประชารัฐ’ นั่นเอง แต่สิ่งนี้จะเกิดขึ้นไม่ได้ หากไม่มีการเปิดใจ เปิดโอกาสให้ชาวบ้านในภาคส่วนอื่นๆ ได้ทดลองทำ โดยเฉพาะสิ่งที่รัฐบาลพยายามจะแก้ในส่วนของการปฏิรูประบบราชการ นี่คือสิ่งที่ไพสิฐมองว่าเป็นตัวอย่างที่ดี และในหลายประเทศก็ยังใช้การทดลองแบบนี้ในการหานวัตกรรมด้านการเมืองและการปกครอง

“เพราะฉะนั้นกฎหมายที่เป็น positive law อาจจะต้องเปลี่ยนการบัญญัติกฎหมายใหม่ เปลี่ยนวิธีการในการออกกติกาทางสังคมนี้ใหม่ โดยเปลี่ยนโหมดไปสู่เรื่องการใช้สัญญาการปกครองได้ไหม ใช้ความร่วมมือ MOU กันได้ไหม เพื่อที่จะไปจัดการเรื่องต่างๆ แล้วให้เกิดการยอมรับในสิ่งที่เกิดขึ้นภายใต้การทดลองเพื่อนำไปสู่การเปลี่ยนแปลง”

ประการสุดท้าย ไพสิฐกล่าวย้ำว่าจะทำอย่างไรให้งานวิจัยแสดงให้กระบวนการยุติธรรมมองเห็นความชำรุดของตัวเอง ซึ่งในมุมของไพสิฐเป็นเรื่องที่ยากมาก เนื่องจากนักกฎหมายถูกสร้างให้เชื่อว่าข้อกฎหมายเป็นสรณะ เป็นทุกสิ่งทุกอย่าง แต่โดยหลักความเป็นจริงหัวใจของกฎหมายไม่ได้อยู่ที่ตัวบท แต่หัวใจของกฎหมายอยู่ที่ความยุติธรรม

เราจะมีกุศโลบายอย่างไรในการที่จะสร้างความเป็นธรรมที่บรรลุตามเจตนารมณ์กฎหมาย ไม่ใช่เช็คลิสต์ตามบทบัญญัติกฎหมาย

“เรื่องสุดท้ายที่เกี่ยวข้องกับบทบาทของนักวิชาการจริงๆ ก็คือเราจะมีชุดความรู้ใหม่ๆ อย่างไรบ้างที่จะนำไปสู่การตอบโจทย์เรื่องความยุติธรรม แก้ปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำ นี่เป็นประเด็นที่ทิ้งท้ายไปยังหน่วยงานวิจัย ทิ้งท้ายไปยังมหาวิทยาลัยที่มีบทบาทสำคัญในการรับใช้สังคม จะนำความรู้ไปสู่การรับใช้สังคมอย่างไร ในขณะเดียวกัน ผมคิดว่าสังคมเองก็มีเครื่องไม้เครื่องมือในการสร้างความรู้ตัวเองขึ้นมา ดังเช่นภูมิปัญญาท้องถิ่นจากหลายๆ กรณีที่ได้เข้าไปสัมผัส ผมคิดว่าสามารถต่อยอดและเป็นทางออกที่ผ่านการพิสูจน์มาเป็นระยะเวลานานแล้วว่ามันสามารถคงทรัพยากรเอาไว้ได้”

หมายเหตุ: เรียบเรียงเนื้อหาจากบทเสวนาในงาน ‘WAY dialogue: ประเทศเหลื่อมล้ำ ความยุติธรรมชำรุด’ เมื่อวันที่ 11 กรกฎาคม 2561 จัดโดย WAY ร่วมกับ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ณ อาคารเฉลิมราชกุมารี 60 พรรษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ที่มา : Way Magazine วันที่ 18 ก.ค. 2561