ภัควดี วีระภาสพงษ์ : บทเรียนประสบการณ์ปฏิรูปที่ดินจากนานาชาติ

ภัควดี วีระภาสพงษ์ : บทเรียนประสบการณ์ปฏิรูปที่ดินจากนานาชาติ

เมื่อวันพุธที่ 27 มิถุนายน 2555 ณ ห้องประชุม ชั้น 4 อาคารปฏิบัติการ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มีการจัดงานเสวนาวิชาการในหัวข้อ "ทบทวนคดีที่ดิน : ขบวนการภาคประชาสังคมกับปัญหาความเป็นธรรมและกระบวนการกลับมาเป็นเกษตรกรในภาคเหนือ" นำเสนอที่มาที่ไปของข้อพิพาทที่ดิน ความขัดแย้ง และคดีที่ดินในพื้นที่จ.เชียงใหม่-ลำพูน ผ่านมุมมองของจำเลย ทนายความ นักวิชาการ นอกจากนี้ยังมีการนำเสนอประสบการณ์การกระจายถือครองในต่างประเทศ โดย ภัควดี วีระภาสพงษ์ นักแปล นักเขียน มีสาระสำคัญดังนี้

ภัควดี วีระภาสพงษ์ กล่าวว่า ประเด็นเรื่องการกระจายการถือครองเป็นเรื่องสำคัญไม่แพ้เรื่องการเก็บภาษีที่ดิน เพราะจะทำให้ประเทศพัฒนาและยกระดับความเป็นอยู่ของประชาชนได้พอสมควร ประสบการณ์ปฏิรูปที่ดินในเอเชีย ถ้าจัดกลุ่มประเทศที่ประสบความสำเร็จ เช่น ญี่ปุ่น ปฏิรูปที่ดินในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง

วิธีการปฏิรูปที่ดินของญี่ปุ่น คือ จำกัดการถือครองที่ดินคนละไม่เกิน 6.25 ไร่ โดยนำเอาที่ดินที่ถือครองเกินมากระจาย ส่วนใหญ่จะกระจายให้เกษตรกร พอกระจายแล้วรัฐก็อุดหนุนโดยการเปิดโอกาสให้เกษตรกรนำที่ดินไปจำนองได้ ส่วนเจ้าของที่ดินก็ได้รับการชดเชยเป็นเงินสดหรือพันธบัตร สิ่งเหล่านี้ทำให้ได้ผลผลิตมากขึ้น กุญแจสำคัญที่ทำให้ญี่ปุ่นประสบความสำเร็จ คือ มีบริการ และการพัฒนาของภาครัฐ เช่น มีเงินกู้ราคาถูก มีการจัดระบบข้อมูลที่ดี มีระบบข้าราชการที่มีประสิทธิภาพ

กรณีเกาหลีใต้ รัฐสนับสนุนการปกครองท้องถิ่นให้ทำหน้าที่กระจายการถือครองที่ดิน พัฒนาภาคเกษตรในชนบท มีการกระจายที่ดินให้เกษตรกรถึง 15 เปอร์เซ็นต์  มีเพดานการถือครองที่ดินเกษตรกรรม 18.75  ไร่ ส่วนเกินก็จะนำมากระจายให้ผู้เช่าที่ดินดั้งเดิมคนละ 6.25 ไร่ ทำให้เกษตรกรเกาหลีใต้มีที่ดินถึง 70  เปอร์เซ็นต์ ผลผลิตก็เพิ่มขึ้น

กรณีไต้หวัน รัฐบาลที่ลี้ภัยการเมืองจากจีนซึ่งไม่มีความผูกผันกับเจ้าของที่ดินเดิม เมื่อเข้ามาปกครองอย่างแรกที่รัฐบาลทำ คือ สำรวจการถือครองที่ดิน มีการกำจัดการถือครองที่ดิน 6.25 ไร่ ส่วนเกินนั้นเจ้าของเดิมได้รับการชดเชยเป็นพันธบัตรภาคอุตสาหกรรม ซึ่งเจ้าของเดิมก็นำพันธบัตรไปลงทุนภาคอุตสาหกรรม

ภัควดี ขยายความว่า เมื่อดูทั้งสามประเทศจะพบว่ามีการนำที่ดินกระจายให้เกษตรกร แล้วผลผลิตก็เพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน อย่างไรก็ตามถ้ามองดูประเทศในประเทศแถบเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ประเทศที่คล้ายจะประสบความสำเร็จในเรื่องการกระจายที่ดิน คือ ฟิลิปินส์ พบว่ามีการกระจายการถือครองที่ดินตั้งแต่ยุคมาร์คอส แต่เริ่มกระจายอย่างจริงจังหลังโค่นมาร์คอส  โดยมีการสร้างกระบวนเป็นกลุ่มแนวร่วมเข้าไปล้อบบี้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจนต้องออกกฎหมายปฏิรูปภาคเกษตรแบบรอบด้านขึ้นมา มีสโลแกนว่า "กระจายที่ดินให้ผู้ถือคันไถ" หมายความว่าใครทำจริงก็ได้ที่ดินไป

"เขานำที่ดินประมาณ 50 ล้านไร่มากระจาย ครึ่งหนึ่งกระจายที่ดินเกษตรกรรมให้เกษตรกรและแรงงานในไร่นา อีกครึ่งหนึ่งก็ทำอุตสาหกรรมชุมชน คือ ให้สิทธิทำกินแก่พวกชาวเขา ในเวลา  17  ปี ฟิลิปินส์ สามารถกระจายที่ดิน 83 เปอร์เซ็นต์ของเป้าหมายที่ตั้งเอาไว้ ส่วนที่เหลือไม่ได้ทำเนื่องจากเป็นที่ดินของเอกชน และไร่นาอุตสาหกรรมเกษตรขนาดใหญ่ แต่อย่างไรก็ตามถือว่าประสบความสำเร็จอย่างมากถ้าเทียบกับประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้"

พอมาดูอีกกลุ่มประเทศหนึ่งที่พยายามกระจายการถือครองที่ดินแต่ยังไม่ประสบความสำเร็จมากนัก คือ ประเทศในเอเชียใต้  อินเดีย บังคลาเทศ  ซึ่งมีลักษณะร่วม คือ หนึ่ง พยายามจะมอบสิทธิการถือครองให้เกษตรกรรายย่อย สอง กำกับดูแลการเช่าที่ดิน  สาม กำหนดค่าแรงขั้นต่ำให้แรงงานภาคเกษตร  สี่ ยกเลิกระบบนายหน้าเช่าช่วง ที่แสวงหากำไรจากการเอาที่ดินไปปล่อยเช่าเป็นทอดๆ เพราะว่าในยุคอาณานิคมจะมีเจ้าที่ดินขนาดใหญ่เกิดขึ้น จากนั้นจะมีนายหน้าไปรับช่วงและปล่อยเช่าเป็นทอด เกษตรกรจึงต้องจ่ายค่าเช่าค่อนข้างสูง ห้า เอาที่ดินของรัฐมากระจาย  หก สร้างเพดานการถือครองที่ดินและนำที่ดินส่วนเกินมากระจายให้คนไร้ที่ดินและคนไร้บ้าน

"กรณีศึกษาส่วนใหญ่จะไปอยู่ที่อินเดียมาก อาจจะเป็นเพราะระบอบสาธารณรัฐ ที่นำนโยบายจากส่วนกลางของรัฐมาใช้ไม่เหมือนกัน นโยบายที่ประสบความสำเร็จกับล้มเหลวจึงมีความแตกต่างกันมาก มีเพียง 7 รัฐที่ประสบความสำเร็จในการกระจายการถือครองที่ดินเพราะมีผลผลิตเพิ่มขึ้น ส่วนรัฐที่ไม่ประสบความสำเร็จจะมาจากปัญหาด้านโภชนาการ ปัญหากลุ่มคนที่อยู่ส่วนของความยากจน ปัญหาเรื่องผลผลิต"

รัฐบาลกลางอินเดียมีเป้าหมายการปฏิรูปที่ดินสามอย่าง หนึ่งยกเลิกระบบนายหน้าเช่าช่วง สองกำกับดูแลการเช่าที่ดินโดยอัตราค่าเช่าต้องไม่มากกว่า 1 ส่วน 4 หรือ 1 ส่วน ของผลผลิต  ต้องมีการเก็บสถิติของผู้ให้เช่าที่ดิน มีการคุ้มครองผู้เช่า ไม่ใช่จะไล่ผู้เช่าออกง่ายๆ หรือคิดจะทำอะไรก็สามารถทำได้เลย ต้องมีช่วงว่างหรือเหตุผลที่ดีพอ หรือต้องมีความสมัครใจของผู้เช่าที่จะออกจากการเช่านั้น  สาม กำกับดูแลขนาดการถือครองที่ดิน คือ มีเพดานการถือครองที่ดิน  มีการผลักดันเรื่องการถือครองเป็นชุมชนเพื่อทำให้แปลงใหญ่ขึ้นเพราะจะทำให้ต้นทุนการผลิตลดลงและเพิ่มการจ้างงาน เป้าหมายเพื่อทำให้เกษตรไม่โดนเอารัดเอาเปรียบ

ในบรรดาสามเป้าหมายนั้น  สิ่งที่ประสบความสำเร็จทั่วประเทศ คือ การยกเลิกระบบนายหน้าเช่าช่วง แม้ว่าค่าเช่าที่ดินจะไม่ลดลง  แต่รัฐเก็บรายได้มากขึ้น ส่วนปัจจัยที่ข้อสองและข้อสามที่ไม่ประสบความสำเร็จ คือ ขาดกลไกการบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ  มีปัญหาเรื่องการเก็บสถิติ  ข้อมูลเกี่ยวกับลักษณะภูมิประเทศ พืชผลของการเพาะปลูกในแต่ละพื้นที่  ไม่มีกฎหมายห้ามถือครองที่ดินที่ไม่ได้ทำประโยชน์  รัฐของอินเดียมีการบังคับใช้ที่แตกต่างกันไปขึ้นอยู่กับแต่ละรัฐมีความมุ่งมั่นในการแก้ไขปัญหาที่ดินแค่ไหน

"อินเดียทำการปฏิรูปที่ดินมา 20  ปี  กระจายที่ดินได้  36 ล้านไร่ ให้ผู้เช่าได้ 11 ล้านคน ตัวเลขอาจดูสูง แต่ต้องไม่ลืมว่าอินเดียมีประชากรอยู่มาก ความสำเร็จจึงคิดได้เพียง 4 เปอร์เซ็นต์ จากเป้าหมายทั้งประเทศและกระจุกอยู่ใน 7 รัฐ ถึง 97 เปอร์เซ็นต์ ตัวอย่างรัฐที่ประสบความสำเร็จ คือ เบงกอลตะวันตก  กระจายที่ดินได้สองล้านครัวเรือน ปฏิรูปค่าเช่าได้ 1.5 ล้านครัวเรือน ผลผลิตเติบโต 42 เปอร์เซ็นต์ต่อปี ผลผลิตพืชผักสวนครัวเพิ่มสองเท่า การบริโภคต่อหัวเพิ่มขึ้น 9.6 เปอร์เซ็นต์  ปัญหาเรื่องโภชนาการในรัฐที่ประสบความสำเร็จในปฏิรูปที่ดินจะต่ำลงถ้าเทียบกับรัฐที่ไม่ประสบความสำเร็จในการปฏิรูปที่ดิน จำนวนประชากรที่อยู่ต่ำกว่าเส้นแบ่งความยากจนลดลงจาก 60 เปอร์เซ็นต์ เหลือ 25 เปอร์เซ็นต์ พอผลสำเร็จของเบงกอลชัดเจนก็เกิดความตื่นตัวของรัฐอื่นๆ ตามมา"

"จะเห็นว่าอินเดียก็ยังอยู่ในกระบวนการปฏิรูปที่ดินอยู่ และเดินหน้าไปเรื่อยๆ เพราะมีตัวอย่างความสำเร็จในประเทศตัวเอง เป็นจุดที่ชัดเจนว่าถ้าปฏิรูปที่ดินแล้วมันต้องประสบความสำเร็จในแง่ของการเพิ่มผลผลิต และลดความยากจนลง"

สำหรับประเด็นการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมนั้น ภัควดี กล่าวว่า เรื่องเพดานการถือครองที่ดินมีสองประเภท หนึ่ง เพดานการซื้อที่ดินในอนาคต บางประเทศ เช่น โบลิเวียมีการกำหนดในรัฐธรรมนูญว่าในอนาคตห้ามซื้อที่ดินเกินจำนวนเท่าไหร่    ส่วนกรณีอินเดียตั้งเพดานการถือครองที่ดินในปัจจุบัน  ใครถือครองเกินให้เอามากระจาย  ส่วนที่เกินก็มีการชดเชยจากรัฐหรือผู้ที่ได้รับการจัดสรร  เป็นต้น

นอกจากนี้ยังมีรายละเอียดว่า หนึ่ง ที่ดินส่วนไหนที่จะคืนให้รัฐ  ตอนแรกให้เจ้าของที่ดินเลือก เจ้าของที่ก็จะเลือกที่ดินที่แย่ที่สุดมาให้รัฐซึ่งใช้เพาะปลูกไม่ได้  ต่อมาก็เลยกำหนดว่าให้รัฐเป็นคนเลือก แต่ว่าจะมีข้อจำกัดในการเลือก ถ้าที่ดินมีการใช้ประโยชน์เป็นไร่อุตสาหกรรมขนาดใหญ่อาจจะปล่อยให้มีการถือครอง แต่ไปควบคุมเรื่องค่าแรงของภาคการเกษตรที่ทำงานในนั้น ถ้าที่ดินนั้นทำประโยชน์เรื่องการเช่าก็ไปควบคุมเรื่องค่าเช่า

สอง นโยบายของรัฐบาลกลางในการกำหนดเพดานการถือครองที่ดิน คือ  ถ้ามีการชลประทานเพาะปลูกได้สองครั้งต่อปี เพดานการถือครองที่ดินจะต่ำลงมาหน่อย อยู่ที่  25-45 ไร่ แล้วแต่พื้นที่ของแต่ละรัฐ แต่ถ้าพื้นที่ไหนมีชลประทาน เพดานการถือครองจะต่ำ พื้นที่ไหนไม่มีชลประทานหรือเพาะปลูกได้ปีละครั้ง เพดานการถือครองที่ดินจะสูงขึ้นแต่ไม่เกินร้อยละ 2.5 ไร่

สาม เพดานการถือครองที่ดินนี้ใช้กับครอบครัวไม่เกิน 5 คน ถ้าสมาชิกมีมากกว่านี้ก็เพิ่มที่ดินให้ แต่ไม่เกินสองเท่าของเพดานครัวเรือน 5 คน

สี่ เพดานการถือครองที่ดินนี้ ไม่ใช้กับที่ดินที่ปลูกชา โกโก้ กระวาน อันนี้เป็นการเปิดช่องให้กับการทำอุตสาหกรรมการเกษตร แต่รัฐบาลจะควบคุมเรื่องค่าแรงการเกษตรแทน

ห้า เพดานการถือครองที่ดิน ไม่ใช้กับที่ดินภาคอุตสาหกรรม หรือการค้าที่ไม่ใช่เกษตรกรรม

หก รัฐสามารถยกเว้นการถือครองที่ดินให้กับฝ่ายศาสนา องค์กรการกุศล  และการศึกษา โดยมีข้อแม้ว่ารัฐต้องพิจารณาความเหมาะสมเพราะว่าอินเดียมีศาสนาเป็นจำนวนมาก เขาจึงพยายามปล่อยให้ศาสนามีที่ดินแต่อาจะไม่ให้มีมากจนเกินไป

เจ็ด การกระจายที่ดินส่วนเกิน  จะเน้นไปที่เกษตรกรที่ไม่มีที่ทำกิน  โดยเฉพาะวรรณะจัณฑาล ชนกลุ่มน้อย

แปด ค่าชดเชยที่ดินส่วนเกินควรกำหนดต่ำกว่าราคาตลาด มีทั้งรัฐจ่าย และผู้จัดสรรจ่าย ซึ่งจะจ่ายเป็นเงินสดหรือพันธบัตรก็ว่ากันไปตามแต่รัฐ

นอกจากนี้ การปฏิรูปที่ดินในอินเดียยังมีการกระจายที่ดินให้กับคนที่ไม่มีที่อยู่อาศัย  ที่ดินทำกิน ซึ่งจะมาพร้อมกับเงินกู้  เงินช่วยเหลือ จะเน้นเรื่องที่ดินแปลงเล็ก เน้นเรื่องโภชนาการ คุณภาพชีวิต  และยังมีองค์กรเอกชนจากต่างประเทศเข้าไปทำ  โดยจะเน้นเรื่องเสรีนิยมใหม่และเรียกร้องให้รัฐซื้อที่ดินในราคาตลาดที่ไม่เป็นภาระงบประมาณ  แล้วกระจายเป็นแปลงเล็กๆ  กระจายให้แรงงานที่ไม่มีบ้านอยู่ และเน้นกระจายเอกสารสิทธิ์ให้กับผู้หญิงก่อน  เพราะเชื่อว่าผู้หญิงจะถือครองได้นานกว่าผู้ชาย

"ที่กล่าวมาจะเห็นว่า การปฏิรูปที่ดินในประเทศอินเดียมีเงื่อนไขสำคัญ คือ มีการสำรวจว่า แต่ละภูมิภาคมีลักษณะที่แตกต่างกันหรือไม่ มีการถือครองมากน้อยแค่ไหน  ซึ่งจะทำให้แต่ละพื้นที่มีการกระจายที่มีประสิทธิภาพ และเป็นจริงมากขึ้น"

นอกจากนี้ เมื่อมีการปฏิรูปที่ดินแล้วต้องมีการบริการตามหลัง  ความช่วยเหลือต้องตามมาด้วย  และจะต้องมีผลได้ที่เกิดขึ้นอย่างชัดเจน เช่น เมื่อปฏิรูปแล้วผลผลิตเพิ่มขึ้นไหม เกษตรกรสามารถยกระดับชีวิตได้หรือไม่  ซึ่งถ้ามีการนำร่องก็จะเกิดแรงบันดาลใจให้สามารถขับเคลื่อนต่อไปได้

ประชาธรรม  29-06-55