ในเวลา 35 ปี คนจีน 800 ล้านคน หลุดพ้นจากความยากจน จีนก้าวออกจาก “กับดักความยากจน” ได้อย่างไร?

ที่มาภาพ :https://www.wsws.org/en/articles/2011/04/shan-a05.html

รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ

ในการประชุมสมัชชาแห่งชาติ ครั้งที่ 19 พรรคคอมมิวนิสต์จีน เมื่อเดือนตุลาคมที่ผ่านมา ประธานาธิบดีสี จิ้นผิง กล่าวต่อที่ประชุมถึงเป้าหมายที่จะขจัดความยากจนในชนบทของจีนให้หมดไปในปี 2020 ซึ่งเป็นปีที่พรรคคอมมิวนิสต์จีนครบรอบ 100 ปีการก่อตั้ง โดยจะพุ่งเป้าไปที่คนจีน 40 ล้านคน ที่ยังมีรายได้ต่ำกว่าวันละ 95 เซนต์ หรือปีหนึ่งต่ำกว่า 360 ดอลลาร์ ตามหลักเกณฑ์การวัดความยากจนของทางการจีน คนยากจนเหล่านี้อาศัยอยู่ในถิ่นทุรกันดาร

ในช่วง 3 ทศวรรษที่ผ่านมา จีนกำหนดให้การพัฒนาเศรษฐกิจมีเป้าหมายสำคัญคือการทำให้รายได้เฉลี่ยต่อคนสูงขึ้น ในปี 1979 รายได้เฉลี่ยต่อคนอยู่ที่ 270 ดอลลาร์ การเติบโตทางเศรษฐกิจที่รวดเร็วในระยะ 30 ปีที่ผ่านมาทำให้ในปี 2014 รายได้ต่อคนเพิ่มเป็น 7,575 ดอลลาร์ แต่จีนก็ยังมีกลุ่มคนยากจนสุดขั้วอยู่จำนวน 40 ล้านคน แต่หากยึดถือเกณฑ์วัดความยากจนของธนาคารโลก ที่กำหนดรายได้ต่ำกว่าวันละ 1.9 ดอลลาร์ คนจนของจีนจะมีจำนวนเพิ่มเป็นมากกว่า 200 ล้านคน

ในระยะที่ผ่านมา การขจัดความยากจนในโลกให้ลดน้อยลงไปนั้น จำนวน 3 ใน 4 ของจำนวนคนยากจนที่ลดลงเกิดขึ้นในจีน ในช่วงระยะเวลาคนหนึ่งรุ่น จีนพัฒนาจากประเทศที่ในปี 1980 ยากจนกว่าบังกลาเทศ มาเป็นประเทศที่เศรษฐกิจใหญ่อันดับ 2 ของโลก แม้จะยังมีประชาชนจีนจำนวนมากที่ยังไม่ได้ประโยชน์จากการพัฒนา แต่การเติบโตทางเศรษฐกิจที่ยวดเร็วในระยะที่ผ่านมาทำให้คนจีนกว่า 800 ล้านคนหลุดออกจากความยากจนสุดขั้ว

ที่มาภาพ : https://www.wsws.org/en/articles/2011/04/shan-a05.html

แนวทางขจัดความยากจน

ในทางเศรษฐศาสตร์การพัฒนา มีการถกเถียงกันมากในเรื่องแนวทางที่ประเทศยากจนจะหลุดพ้นออกจากกับดักความยากจน ประเด็นสำคัญคือ อะไรมาก่อนระหว่างการพัฒนาเศรษฐกิจให้เติบโตกับการมีธรรมาภิบาล ทฤษฏีเรื่องความทันสมัย (modernization) เห็นว่า การเติบโตทางเศรษฐกิจมาก่อน โดยอธิบายว่า เมื่อประเทศมีความมั่งคั่งมากขึ้น คนชั้นกลางที่มีจำนวนมากขึ้นก็จะเรียกร้องในเรื่องความรับผิดชอบของเจ้าหน้าที่รัฐและการปกป้องสิทธิบุคคล ดังนั้น ประเทศที่มีฐานะทางเศรษฐกิจสูงขึ้นจะนำไปสู่การปรับปรุงระบบราชการ และการขจัดปัญหาคอร์รัปชันต่างๆ

แนวคิดที่ 2 เห็นว่า ธรรมาภิบาลทำให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจ องค์กรระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก หรือ IMF เชื่อว่า จำเป็นต้องทำให้เกิดธรรมาภิบาลของรัฐก่อนที่ตลาดทางเศรษฐกิจจะเติบโตขึ้นมา ประเทศที่มั่งคั่งทางเศรษฐกิจล้วนมีองค์กรและสถาบันเศรษฐกิจที่ยึดถือกฎหมาย และหลักนิติธรรม ประเทศกำลังพัฒนาจึงต้องเลียนแบบวิธีปฏิบัติที่ดี (best practice) ของประเทศที่เจริญแล้ว การเติบโตทางเศรษฐกิจจะเจริญงอกงามขึ้นได้ก็บนรากฐานของกลไกและองค์กรเศรษฐกิจการเมืองที่ดี
จีนหลุดจาก “กับดักความยากจน” อย่างไร

การเติบโตทางเศรษฐกิจที่รวดเร็วในระยะ 35 ปีที่ผ่านมา ทำให้จีนที่เคยเป็นประเทศยากจนกลายเป็นประเทศที่มีเศรษฐกิจใหญ่อันดับ 2 ของโลก รองจากสหรัฐอเมริกา และเป็นประเทศส่งออกรายใหญ่สุดของโลก รายได้ต่อคนของจีนเพิ่ม 30 เท่าตัว จาก 193 ดอลลาร์ต่อคนในปี 1979 เป็น 6,091 ดอลลาร์ต่อคนในปี 2012 คนจีนกว่า 800 ล้านคน หลุดออกจากความยากจน ทุกวันนี้ จีนมีบริษัทอีคอมเมิร์ซชั้นนำของโลก และคนชั้นกลางที่มีจำนวนเพิ่มมากขึ้น

ที่มาภาพ : https://sites.lsa.umich.edu/yy-ang/wp-content/uploads/sites/427/2016/12/World-Bank-book-talk.jpg

ในหนังสือชื่อ How China Escaped the Poverty Trap (2016) ผู้เขียนคือ Yuen Yuen Ang จากมหาวิทยาลัยมิชิแกน กล่าวว่า คนทั่วไปมักจะมองว่า การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจครั้งใหญ่ของจีน เกิดจากปัจจัยที่จีนเป็นประเทศที่ “รัฐเข้มแข็ง” เป็นความจริงที่จีนเป็นประเทศเผด็จการ อำนาจทางการเมืองอยู่ในมือของพรรคคอมมิวนิสต์จีน แต่กลไกรัฐของจีนก็มีการเปลี่ยนแปลง เจ้าหน้าที่รัฐมีการปรับตัว และทำงานแบบผู้ประกอบการ รัฐบาลท้องถิ่นต่างๆ ของจีนยอมรับระบบทุนนิยมเต็มที่ มีนวัตกรรมอย่างไม่หยุดเกี่ยวกับนโยบายใหม่ๆ และแข่งขันกันที่จะสร้างผลงานทางเศรษฐกิจ

ปัจจัยที่เป็นจุดเริ่มต้นการเติบโตของจีน เกิดจากการผ่อนปรนการควบคุมระบบทุนนิยมต่อเศรษฐกิจ ที่จีนมีศักยภาพพร้อมจะเติบโตอยู่ 2 อย่าง คือแรงงานที่มีอยู่มากมาย และเมืองตามชายฝั่งทะเล ที่จะเป็นฐานการผลิตส่งออก ประการที่ 2 คือปัจจัยการเมือง ที่ส่งเสริมผู้นำท้องถิ่นที่สามารถทำให้เศรษฐกิจเติบโต อนุญาตให้ท้องถิ่นเก็บรายได้ไว้ส่วนหนึ่ง ทำให้เจ้าหน้าที่รัฐทั่วประเทศมุ่งแสวงหาการเติบโตทางเศรษฐกิจ และปัจจัยประการที่ 3 คือ การปฏิรูปเศรษฐกิจของจีนดำเนินไปแบบค่อยเป็นค่อยไป แตกต่างจากการปฏิรูปของรัสเซียและอดีตประเทศยุโรปตะวันออก ที่ใช้มาตรการปฏิรูปแบบรุนแรง (shock therapy)

หนังสือ How China Escaped the Poverty Trap กล่าวว่า จีนที่มีสภาพเป็นประเทศยากจน สามารถหลุดออกจากกับดักความยากจนเพราะสาเหตุสำคัญ 2 ประการ ประการแรก คือ การสร้างเศรษฐกิจกลไกตลาดขึ้นมา แม้ว่าสถาบันเศรษฐกิจจะยังอยู่ในสภาพที่อ่อนแอ ประการที่ 2 ที่มีความสำคัญมาก คือ ท้องถิ่นต่างๆ ของจีนมีการริเริ่ม และกล้าลองผิดลองถูกทางเศรษฐกิจ การดำเนินการเพื่อขจัดความยากจนจึงเป็นการริเริ่มจากท้องถิ่นระดับล่างขึ้นมา

แม้จีนจะเป็นประเทศมีระบบการเมืองแบบเผด็จการ แต่ก็เป็นประเทศที่กระจายอำนาจมากที่สุด รัฐบาลกลางที่ปักกิ่งกำหนดแผนงานใหญ่กว้างๆ แต่งานการพัฒนาในแต่ละวัน ดำเนินการโดยหน่วยงานรัฐระดับท้องถิ่นที่ติดต่อสัมพันธ์โดยตรงกับนักลงทุนและประชาชน การพัฒนาเศรษฐกิจในท้องถิ่นต่างๆ ของจีนจึงไม่ได้ดำเนินการในแบบสิงคโปร์โมเดล คือ เริ่มต้นจากมีกฎหมายคุ้มครองทรัพย์สินเอกชน ขจัดคอร์รัปชันให้หมดไป และจ้างพวกเทคโนแครทมืออาชีพมาบริหาร เป็นต้น

ท้องถิ่นต่างๆ ของจีนเริ่มการพัฒนาเศรษฐกิจโดยใช้ประโยชน์จากทรัพยากรท้องถิ่นที่มีอยู่ พวกเจ้าหน้าที่รัฐท้องถิ่นทั้งหมด เป็นฝ่ายวิ่งไปหานักลงทุน เมื่อท้องถิ่นเริ่มพัฒนายกระดับมากขึ้น ก็เริ่มคัดกรองการลงทุนที่มีคุณภาพมากขึ้น การพัฒนาของท้องถิ่นต่างๆ ของจีนที่มีฐานะยากจนจึงมีจุดเริ่มต้นจากการอาศัยประโยชน์จากทรัพยากรที่มีอยู่ในแต่ละท้องถิ่น

หน่วยงานรัฐเหมือนธุรกิจแฟรนไชส์

ที่มาภาพ : http://www.asianews.it/files/img/CINA_(f)_0401_-_china-poor-rural-girl-03-pulling-cart.jpg

How China Escaped the Poverty Trap กล่าวว่า ตามปกติ หน่วยงานรัฐไม่ใช่องค์กรที่จะมีพนักงานแบบผู้ประกอบการ เพราะเป็นหน่วยงานอาศัยงบประมาณรัฐบาล มีข้อจำกัดที่จะระดมเงินทุน แต่ภาพลักษณ์ดังกล่าวที่เป็นตัวอย่างหน่วยงานรัฐของประเทศต่างๆ เปลี่ยนไป เมื่อไปดูการทำงานของเจ้าหน้าที่รัฐของจีนในยุคการปฏิรูปเศรษฐกิจ มีตัวอย่างของโรงเรียนมัธยมแห่งหนึ่งของจีน ครูใหญ่ทำตัวเป็นเจ้าหน้าที่ผู้ประกอบการ โดยระดมเงินกว่า 1 ล้านดอลลาร์ จากการขอยืมเงินออมครูโรงเรียนและจากธนาคาร เพื่อเอาปรับปรุงสิ่งอำนวยความสะดวกด้านการเรียนการสอนมากขึ้น เช่น ลู่วิ่งยางพารา เครื่องโปรเจกเตอร์ในทุกห้องเรียน

ในขณะที่ เจ้าหน้าที่รัฐในประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ ทำงานแบบเช้าชามเย็นชามและไม่สนใจใยดี อย่างเช่นกรณีของอินเดีย เมื่อนเรนทระ โมที เป็นนายกรัฐมนตรี คำสั่งแรกของนายกรัฐมนตรีเป็นเรื่องให้ข้าราชการอินเดียมาทำงานตรงเวลา ส่วนรัฐมนตรีกระทรวงสารสนเทศ ทุกเช้าต้องมาคอยเช็คดูว่าข้าราชการกระทรวงมาทำงานแล้วหรือยัง และบอกกับนักข่าวว่า “พวกเขาต้องมาตรงเวลา และต้องทำงาน ความคิดของรัฐบาลทั้งหมด ต้องเปลี่ยน”

ส่วนจีนนั้น ทุกวันนี้บริหารหน่วยงานรัฐเหมือนกับธุรกิจแฟรนไชส์ โดยมุ่งไปที่ตัวชี้วัดเป็นกำไรขาดทุนทางการเงิน เหมือนกับร้านแฟรนไชส์ของแม็คโดนัลด์ แม้ตัวระบบราชการของจีนจะมีโครงสร้างเป็นลำดับชั้น ตำแหน่งรับผิดชอบการบริหารท้องถิ่น มาจากการแต่งตั้งของคนที่มีอำนาจสูงกว่า แต่พวกเจ้าหน้าที่ระดับท้องถิ่นรัฐก็มีแรงจูงใจสูง แบบเดียวกับเจ้าของร้านแฟรนไชส์ ที่มีแรงจูงใจจากผลกำไร มีการทำงานแบบผู้ประกอบการ และมีความคิดริเริ่มต่างๆ

การประเมินผลงานของผู้นำท้องถิ่นจีนก็มีลักษณะเหมือนการประเมินผลงานของผู้บริหารบริษัทธุรกิจ ตามปกติแล้ว การประเมินเจ้าหน้าที่รัฐในระบบราชการเป็นเรื่องยาก เพราะเป้าหมายงานมีหลายอย่างที่ขัดกันและคลุมเครือ ในปี 2009 รัฐบาลจีนกำหนดหลักเกณฑ์การประเมินผลงานเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นจีน จาก 6 กลุ่มงาน คือ การพัฒนาเศรษฐกิจ การพัฒนาสังคม การพัฒนาที่ยั่งยืน สภาพชีวิตความเป็นอยู่ ความสมานฉันท์ทางสังคม และระเบียบวินัยของเจ้าหน้าที่ โดยมีรายละเอียดการประเมินทั้งหมด 26 รายการ เช่น ระดับการพัฒนาเศรษฐกิจ ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ มาตรฐานและรายได้คนในท้องถิ่น เป็นต้น

ประสบการณ์ของจีนในเรื่องการขจัดความยากจน ให้บทเรียนแก่ประเทศต่างๆ ว่า การขจัดความยากจนสามารถเกิดขึ้นได้ในสภาพการณ์ต่างๆ ที่ไม่เอื้ออำนวย แต่สามารถดำเนินการได้ผล โดยการเติบโตทางเศรษฐกิจ มีจุดเริ่มต้นจากการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรของท้องถิ่น เหมือนกับความสำเร็จด้านไมโครไฟแนนซ์ของ Grameen Bank ที่อาศัยประโยชน์จากเครือข่ายหมู่บ้านยากจนในบังกลาเทศ

เอกสารประกอบ
How China Escaped the Poverty Trap. Yuen Yuen Ang, Cornell University Press, 2016.

ที่มา : Thaibublica วันที่ 28 พ.ย. 2560