ดวงมณี เลาวกุล : ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ความฝันที่(ไม่)เป็นจริง?

ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง คือ ภาษีทรัพย์สินเพื่อท้องถิ่น ที่ภาคประชาชน ‘ฝัน’ อยากจะเห็นมาเนิ่นนาน ทว่าไม่มีรัฐบาลไหนเลยที่ทำได้สำเร็จในรอบ 30 ปีที่ผ่านมา

ล่าสุด ‘ความฝัน’ มีแนวโน้มจะเป็นจริง เมื่อคณะรัฐมนตรีนำเสนอร่างพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเข้าสู่การพิจารณาในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เมื่อปลายเดือนมีนาคมที่ผ่านมา ขณะนี้อยู่ในการพิจารณาวาระที่สอง

อย่างไรก็ตาม ร่างกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างฉบับล่าสุดกลับเผชิญเสียงวิพากษ์วิจารณ์จากทั้งฝ่ายคัดค้านและฝ่ายสนับสนุนภาษีดังกล่าว ข้างหนึ่งบอกว่ากฎหมายฉบับนี้จะสร้างภาระภาษีให้กับภาคธุรกิจและกับประชาชนทั่วไปจน ‘อยู่ไม่ได้’ ในขณะที่อีกข้างหนึ่งก็รู้สึกว่าร่างกฎหมายถูกปรับเปลี่ยนไปเสียจนผิดหลักการและไม่ก่อประโยชน์มากเท่าที่หวัง

ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นนักเศรษฐศาสตร์การคลังที่ทำงานเกาะติดประเด็นเรื่องการปฏิรูประบบภาษีมาอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะในด้านการปฏิรูประบบภาษีเพื่อสร้างความเป็นธรรมในสังคม การกระจายรายได้และความมั่งคั่ง รวมถึงการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ดวงมณีมีผลงานวิจัยที่น่าสนใจหลายชิ้น เช่น โครงการงานวิจัยเพื่อสนับสนุนด้านองค์ความรู้ต่อร่างกฎหมายภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้า, โครงการแบบจำลองการปรับปรุงภาษีที่ดินและระบบภาษีที่ดินเพื่อการกระจายการถือครองที่ดิน และงานวิจัย ‘เขย่า’ สังคมไทยเรื่อง ‘การกระจุกตัวของความมั่งคั่งในสังคมไทย’

101 ชวน ดวงมณี เลาวกุล ทบทวนที่มาที่ไปและเป้าหมายของกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รวมถึง ‘วิจารณ์’ และตอบ ‘ข้อวิจารณ์’ ที่มีต่อร่างกฎหมายฉบับนี้

อ่านความคิดของดวงมณีแล้วลองประเมินดูว่า ร่างกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างทำให้สังคมไทย ‘ฝันเป็นจริง’ หรือ ‘ฝันค้าง’ กันแน่

“ที่ผ่านมา ประเทศไทยไม่มีเครื่องมือที่ใช้จัดการเรื่องการกระจายอำนาจและการใช้ประโยชน์จากที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพ … (นี่คือ)โจทย์ของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง

อะไรคือโจทย์หลักของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง

โจทย์ของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเป็นเรื่องการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการใช้ประโยชน์ของที่ดินให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ส่วนเรื่องของการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำและการกระจายการถือครองที่ดินให้มีความเป็นธรรมมากขึ้นเป็นเพียงแค่ผลพลอยได้เท่านั้น เพราะภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่กำลังพูดถึงในปัจจุบันไม่ได้มีผลต่อการกระจายการถือครองมากนัก

ระบบภาษีที่ใช้อยู่เดิมมีปัญหาอะไร และภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตัวใหม่ช่วยตอบโจทย์เรื่องการกระจายอำนาจและการใช้ประโยชน์ที่ดินได้อย่างไร

ที่ผ่านมา ประเทศไทยไม่มีเครื่องมือที่ใช้จัดการเรื่องการกระจายอำนาจและการใช้ประโยชน์จากที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพ ภาษีที่ใกล้เคียงที่สุดคือภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ ซึ่งกฎหมายให้อำนาจท้องถิ่นเป็นผู้จัดเก็บ แต่ภาษีทั้งสองประเภทมีจุดบกพร่องค่อนข้างเยอะ เพราะมีการบังคับใช้มานานแล้ว โดยภาษีโรงเรือนและที่ดินเริ่มใช้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 ส่วนภาษีบำรุงท้องที่เริ่มใช้ในปี พ.ศ. 2508

ภาษีโรงเรือนและที่ดินเป็นการจัดเก็บกิจการพาณิชย์บนฐานค่าเช่ารายปี แต่ปัญหาคือ ค่าเช่ารายปีไม่ได้มีฐานภาษีที่ชัดเจน เพราะการจัดเก็บขึ้นกับดุลยพินิจของเจ้าพนักงานค่อนข้างสูง เช่น เวลาเจ้าของโรงเรือนและที่ดินรายงานว่ามีการให้เช่า ค่ารายปีที่เสียขึ้นกับว่ารายงานเท่าไหร่ และเจ้าหน้าที่คิดว่าเหมาะสมหรือไม่ อาคารที่อยู่ติดกันอาจจะมีการประเมินภาษีที่ต่างกันก็ได้ เพราะทั้งสองหลังอาจอ้างว่าให้เช่าในราคาที่ต่างกัน ภาษีนี้จึงไม่ค่อยเป็นธรรมนัก ในแง่ของการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ และการไม่มีเกณฑ์มาตรฐานที่ชัดเจน

นอกจากนั้น ภาษีโรงเรือนและที่ดินมีอัตราการจัดเก็บที่ 12.5% ต่อปี ซึ่งถือว่าเป็นอัตราที่สูง ดังนั้นจึงเกิดแรงจูงใจที่จะเลี่ยงภาษี

แล้วภาษีบำรุงท้องที่มีปัญหาอย่างไร

ภาษีบำรุงท้องที่เป็นการจัดเก็บภาษีจากการครอบครองที่ดิน แต่ข้อบกพร่องใหญ่ คือ ฐานภาษีคิดจาก ‘ราคาปานกลางที่ดิน’ ซึ่งเป็นราคาที่ค่อนข้างต่ำอยู่แล้ว อีกทั้งฐานที่ใช้อ้างอิงกันก็เป็นราคาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2521-2524 โดยไม่ได้มีการปรับราคาให้เป็นปัจจุบันเลย

นอกจากนี้ ภาษีบำรุงท้องที่ยังมีการลดหย่อนค่อนข้างสูง ตั้งแต่ 100 ตารางวา ถึง 5 ไร่ ขึ้นกับว่าพื้นที่ตรงนั้นเป็นพื้นที่แออัดหรือเปล่า เช่น ในกรุงเทพมหานครถือว่าเป็นพื้นที่แออัดอาจลดหย่อนได้ 100 ตารางวา แต่ถ้าเป็นพื้นที่ในชนบทไม่แออัดอาจลดหย่อนได้ถึง 5 ไร่

แถมยังมีรายละเอียดปลีกย่อยอื่นด้วย เช่น ถ้าทำการเกษตรอย่างไม้ล้มลุกจะเก็บไร่ละ 5 บาท บ้านที่ปิดเอาไว้โดยไม่ได้ทำอะไรก็ไม่ต้องเสียภาษี บ้านที่อยู่อาศัยตามปกติก็ไม่ต้องเสียภาษี นั่นคือ ภาษีบำรุงท้องที่มีช่องโหว่ค่อนข้างมาก บางทีค่าเดินทางมาจ่ายภาษีแพงกว่าภาษีด้วยซ้ำ ดังนั้น ท้องถิ่นจึงแทบไม่ได้รายได้จากภาษีนี้เลย

ข้อบกพร่องของภาษีทั้งสองประเภทนำไปสู่ปัญหาอะไร

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บภาษีท้องถิ่นเหล่านี้ได้น้อยมาก ถ้าดูข้อมูลจะพบว่า สัดส่วนของรายได้ทื่ท้องถิ่นจัดเก็บเองมีอยู่แค่ประมาณ 10% จากทั้งหมดเท่านั้นเอง เรื่องนี้เป็นประเด็นสำคัญมากในการกระจายอำนาจทางการเมืองหรือการคลัง เพราะท้องถิ่นควรจะมีรายได้ที่สามารถจัดเก็บได้เอง และสามารถตัดสินใจนำมาใช้ประโยชน์เพื่อท้องถิ่นได้ โดยไม่ต้องพึ่งพิงส่วนกลางมากเกินไป ไม่ต้องรอเงินที่ส่วนกลางจัดสรรมาให้

ในประเทศพัฒนาแล้ว รายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองจะค่อนข้างสูง ซึ่งสะท้อนว่ามีการกระจายอำนาจทางการคลังมาก แต่โครงสร้างภาษีของไทยบิดเบี้ยว ภาษีท้องถิ่นอย่างภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ จึงไม่สามารตอบโจทย์เรื่องการกระจายอำนาจหรือการใช้ประโยชน์ในที่ดินได้ ปัญหาที่ตามมาเลยค่อนข้างมาก

ช่องโหว่ของกฎหมายภาษีเดิมทำให้เกิดการสะสมที่ดินเพื่อเก็งกำไรด้วยไหม

มีผลค่อนข้างแน่นอน เพราะว่าการถือครองที่ดินรกร้างว่างเปล่าแทบไม่มีต้นทุนอะไรเลย อย่างมากก็โดนภาษีบำรุงท้องที่ ซึ่งฐานภาษีต่ำมาก เมื่อเป็นแบบนี้คนย่อมซื้อที่ดินเพื่อเก็งกำไร ทุกวันนี้เงินฝากธนาคารให้อัตราดอกเบี้ยแค่ 1-2% ต่อปี แต่ถ้าถือที่ดินไว้ราคาเพิ่มแน่ๆ ในปัจจุบันราคาเฉลี่ยที่ดินทั้งประเทศของไทยเพิ่มขึ้นปีละ 5% ดังนั้น เมื่อต้นทุนต่ำ แต่ผลตอบแทนสูง ย่อมเป็นแรงจูงใจให้คนซื้อที่ดินไว้เป็นจำนวนมาก ยิ่งถ้าเป็นตามแนวรถไฟฟ้าหรือมีถนนตัดผ่าน ราคาที่ดินจะเพิ่มขึ้นหลายเท่าตัวเลยทีเดียว

การถือครองที่ดินในเมืองไทยมีความเหลื่อมล้ำมากแค่ไหน

ข้อมูลที่เคยวิจัยไว้คือข้อมูลในปี 2555 ซึ่งพบว่า ประเทศไทยมีที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ์ประเภทโฉนดที่ดินทั้งหมดประมาณ 95 ล้านไร่ มีผู้ถือครองทั้งหมดประมาณ 15.9 ล้านราย โดยเกือบทั้งหมดเป็นการถือครองของบุคคลธรรมดาคือร้อยละ 98.7  ที่เหลือเป็นนิติบุคคล

ถ้าแบ่งผู้ถือครองที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ์ประเภทโฉนดเป็น 10 กลุ่ม กลุ่มคน 10% บนสุด ถือครองที่ดินเป็นสัดส่วน 60% ของที่ดินที่มีโฉนดทั้งหมด ส่วนคนที่เหลืออีก 90% ถือครองที่ดินรวมกันเพียงแค่ 40% ของที่ดินที่มีโฉนดทั้งหมด ตัวเลขเหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินอย่างสูง

พัฒนาการของการกระจุกตัวของที่ดินเป็นอย่างไร การกระจุกตัวของที่ดินเพิ่มขึ้นมากในช่วงไหนของการพัฒนา

ปัญหาของไทย คือไม่มีการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการถือครองที่ดิน ฉะนั้นเราจะไม่ทราบว่าจริงๆ แล้ว พัฒนาการการถือครองที่ดินเป็นอย่างไร อันที่จริงต้องบอกว่า ข้อมูลที่สามารถนำมาวิเคราะห์ได้มีอยู่เพียงแค่ปีเดียวคือปี 2555 ดังนั้น เราจึงไม่สามารถบอกได้ว่าการกระจุกตัวเพิ่มขึ้นหรือน้อยลงอย่างไร เพราะไม่มีปีอื่นมาเปรียบเทียบกัน

อย่างไรก็ตาม ถ้าเราดูจากปัญหาของชาวบ้านที่ไม่มีที่ดินทำกิน หรือการประท้วงต่างๆ มันสะท้อนในระดับหนึ่งว่าประเทศไทยมีปัญหาเรื่องการกระจายการถือครองมาตลอด

“ไม่ว่าจะเป็นเผด็จการหรือประชาธิปไตย คนที่มีอำนาจในการออกกฎหมายส่วนใหญ่มักเป็นคนที่มีทรัพย์สินเป็นจำนวนมาก ไม่ใช่คนธรรมดาหรือตาสีตาสาที่ไหน ดังนั้น ผลประโยชน์ทับซ้อนจึงเยอะมาก”

ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเข้ามาอุดช่องโหว่ของภาษีบำรุงท้องที่ และภาษีโรงเรือนและที่ดินอย่างไร

ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเป็นการจัดเก็บบนฐานมูลค่าทรัพย์สิน ซึ่งก็คือที่ดินและสิ่งปลูกสร้างบนที่ดินนั้น ในทางวิชาการ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะเป็นแหล่งภาษีที่ดีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะที่ดินและสิ่งปลูกสร้างอยู่ในพื้นที่ตรงนั้น ไม่สามารถย้ายหนีไปที่อื่น ไม่สามารถผลักภาระภาษี และหลบเลี่ยงภาษีได้ยาก

ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจัดเก็บตามหลัก 2 ประการ หลักแรก คือ หลักของผู้ได้รับประโยชน์ ถ้าคุณเป็นเจ้าของที่ดิน คุณย่อมได้รับประโยชน์จากบริการสาธารณะที่ท้องถิ่นให้บริการ และยังได้ประโยชน์จากราคาทรัพย์สินที่เพิ่มขึ้นจากการพัฒนาขององค์กรปกครองท้องถิ่น จึงต้องจ่ายภาษี

หลักที่สอง คือ หลักความสามารถในการจ่าย การเก็บภาษีอยู่บนพื้นฐานที่ว่าเจ้าของทรัพย์สินเป็นผู้จ่าย คนเป็นเจ้าของได้ย่อมมีความสามารถในการจ่ายภาษีในระดับหนึ่ง ถ้ามูลค่าของทรัพย์สินมาก ควรจ่ายภาษีมาก มูลค่าน้อยก็จ่ายภาษีน้อย ถ้าไม่มีทรัพย์สินถือครองก็ไม่ต้องจ่ายเลย ดังนั้น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจึงมีความเป็นธรรมกับผู้เสียภาษี

 ในร่างพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่คาดกันว่าจะบังคับใช้ในปี พ.ศ. 2562 แบ่งประเภทการใช้ที่ดินเป็น 4 ประเภท คือ บ้านพักอาศัย ที่ดินเกษตรกรรม ที่ดินเพื่อการพาณิชย์ และที่รกร้างว่างเปล่า ซึ่งมีข้อกำหนดแตกต่างกันไป

คำถามคือ ร่างกฎหมายฉบับล่าสุดสามารถตอบโจทย์ด้านการกระจายอำนาจและการใช้ประโยชน์ของที่ดินได้ดีพอหรือยัง

ถ้าเราดูพัฒนาการจะเห็นว่า ร่างแรกของกฎหมายฉบับนี้ แทบจะไม่มีการยกเว้นภาษีให้เลย ใครมีบ้านต้องเสียภาษีหมดทุกคน บ้านใครมีมูลค่าสูงก็จ่ายแพง บ้านใครมูลค่าน้อยก็เสียถูกหน่อย แต่มีเสียงต่อต้านว่าทำไมถึงต้องเก็บภาษีบ้านพักอาศัยด้วย เพราะบ้านเป็นปัจจัยพื้นฐานที่จำเป็น จึงมีการปรับปรุงร่างกฎหมายเสียใหม่

ในขั้นตอนของการปรับปรุงร่าง ตอนแรกกำหนดไว้ว่าจะยกเว้นภาษีให้กับบ้านหลักที่ราคาต่ำกว่า 50 ล้านบาท ส่วนบ้านหลังที่สองขึ้นไปจะไม่มีการยกเว้น ยังไงก็ต้องเสียภาษี เพราะถือว่าเกินความจำเป็น โดยผู้เสียภาษีสามารถเลือกได้ว่าบ้านหลังใดจะเป็นบ้านหลังหลัก

ในทางวิชาการ คำถามมีอยู่ว่า การกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำเช่นนี้ ผลประโยชน์ตกอยู่กับใคร เพราะคนที่มีบ้านราคา 50 ล้านบาท น่าจะเป็นคนที่มีรายได้มากพอที่จะเสียภาษีได้ ดังนั้น การกำหนดเกณฑ์ยกเว้นไว้มากขนาดนั้นอาจจะไม่ได้ตอบโจทย์เรื่องกระจายอำนาจและความเหลื่อมล้ำสักเท่าไหร่ ฉะนั้นคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างกฎหมายในวาระที่ 2 จึงพิจารณาว่าน่าจะลดลงมาที่ 20 ล้านบาท

ถ้ามีการยกเว้นภาษีมาก การบังคับใช้กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างก็จะไม่ค่อยเป็นประโยชน์มากนัก เพราะท้องถิ่นจะเก็บภาษีไม่ได้หรือได้น้อยมากๆ กระทั่งลดลงมาเหลือ 20 ล้านบาท ก็ยังคงไม่เกิดประโยชน์มากนัก คงมีบ้านในชนบทเพียงไม่กี่หลังที่มีราคาถึง 20 ล้านบาท ในเมืองใหญ่ยังไม่ค่อยมีเลย

การกำหนดมูลค่ายกเว้นไว้ที่ 50 ล้านบาท มาจากหลักคิดอะไร

เขาพิจารณาจากเมื่อก่อนนี้ บ้านหลังหนึ่งน่าจะมีพื้นที่ 50 ตารางวา แล้วใช้ราคาที่ดินที่แพงที่สุด คือ 1 ล้านบาทต่อตารางวา ไปคูณ จึงเป็น 50 ล้านบาท ซึ่งไม่ค่อยสมเหตุสมผลเท่าไหร่

ถ้าอยากให้สมเหตุสมผลต้องไปดูข้อมูลว่า คนส่วนใหญ่ของประเทศซื้อบ้านในราคาเท่าไหร่ ซึ่งคนส่วนใหญ่มากกว่า 90% ซื้อในราคาไม่เกิน 5 ล้านบาท ดังนั้น ถ้าจะยกเว้นควรกำหนดไว้ที่ 5 ล้านบาท ซึ่งครอบคลุมคนส่วนใหญ่ของประเทศแล้ว

ต้องเข้าใจว่า หลักการยกเว้นคือการคิดส่วนเพิ่ม ไม่ใช่มีบ้านมูลค่า 10 ล้านบาท แล้วต้องเสียเต็มบนฐาน 10 ล้านบาท ถ้าได้รับการยกเว้น 5 ล้านบาท ก็จะเสียภาษีแค่ส่วนที่เกิน คือ 5 ล้านบาทเท่านั้น

ข้อกำหนดเกี่ยวกับที่ดินเกษตรกรรมมีปัญหาหรือไม่ อย่างไร

สำหรับที่ดินการเกษตร แม้ในร่างกฎหมายไม่ได้ยกเว้นภาษีให้ แต่การจัดเก็บกำหนดไว้ที่อัตรา 0% สำหรับที่ดินมูลค่าไม่เกิน 20 ล้านบาท แต่ 20 ล้านบาทก็เป็นมูลค่าที่สูงอยู่ดี เพราะที่ดินมูลค่า 5-10 ล้านบาทสำหรับเกษตรกรถือว่าสูงมากแล้ว

เหตุผลหลักของการเก็บภาษีอัตรา 0% คือ เรายังต้องดูแลเกษตรกรอยู่ แต่จริงๆ แล้ว เกษตรกรตัวจริงจะไม่ได้รับผลกระทบเท่าไหร่ อาจมีเกษตรกรรายใหญ่ที่ต้องเสียภาษี แต่อัตราภาษีต่ำมากแค่ 0.05-0.1% เท่านั้นเอง

อย่างไรก็ตาม มีประเด็นที่ยังเป็นปัญหาในเชิงวิชาการอยู่ เช่น บางคนทำการเกษตรมานานแล้ว แต่พื้นที่เพิ่งได้รับการพัฒนา มีห้างสรรพสินค้ามาเปิดใกล้ๆ ทำให้ราคาที่ดินเพิ่มขึ้น คนกลุ่มนั้นจะตั้งคำถามว่า เขาต้องทำอย่างไร เพราะเขายังทำเกษตรอยู่ ในขณะที่ราคาที่ดินสูงขึ้น อันนี้อาจต้องไปดูว่า เราจะจัดการกลุ่มนี้อย่างไร ถ้าพูดตามหลักประสิทธิภาพ หากที่ดินราคาแพงขึ้นมาก ก็ไม่ควรทำการเกษตร แต่ในความเป็นจริง เราไม่สามารถตัดสินเอาเองหรือบังคับแบบนั้นได้ เกษตรกรควรเป็นผู้ตัดสินใจด้วยตนเอง และระบบควรรองรับการตัดสินใจของเขาไม่ว่าผลลัพธ์เป็นเช่นไร

ปัญหาในลักษณะข้างต้นจะถูกวิจารณ์ค่อนข้างมากในกรณีที่เป็นอาคารพาณิชย์ โดยเฉพาะในเมืองใหญ่ คนที่ไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมายฉบับนี้จะยกตัวอย่างว่า มีคนขายข้าวแกงที่สีลม เป็นมรดกที่รับต่อกันมา แล้วอยู่ดีๆ มาเก็บภาษีจากฐานมูลค่า คนขายข้าวแกงจะเอาเงินที่ไหนมาจ่ายภาษี

ข้อวิจารณ์นี้เพิ่งปรากฏตามสื่อ แต่ในกรณีคงต้องดูรายละเอียดว่า ผู้วิจารณ์คำนวณภาษีอย่างไร ใช้ข้อมูลอะไรเป็นฐานภาษี เพราะการจัดเก็บจากที่ดินที่เป็นอาคารพาณิชย์ ไม่ได้ใช้มูลค่าที่ซื้อขายจริงเป็นฐานภาษี แต่ใช้ราคาประเมินของกรมธนารักษ์ ซึ่งทุกคนทราบดีว่าต่ำกว่าราคาซื้อขายจริงค่อนข้างมาก ดังนั้น ถ้าผู้วิจารณ์คำนวณโดยใช้มูลค่าซื้อขายจริง ก็เป็นไปได้ว่าจะเข้าใจผิดและคำนวณผิด

การคำนวณฐานภาษีของสิ่งปลูกสร้างก็ใช้ราคาประเมินของกรมธนารักษ์เหมือนกัน โดยคิดต่อตารางเมตร ถ้าเป็นสิ่งปลูกสร้างทั่วไป ราคาแพงสุดคือ 7,500 บาทต่อตารางเมตร ส่วนถ้าเป็นอาคารพาณิชย์จะเป็น 7,600 บาทต่อตารางเมตร จะเห็นว่า ราคาประเมินสิ่งปลูกสร้างของกรมธนารักษ์ต่ำว่าราคาจริงค่อนข้างมาก เพราะเดี๋ยวนี้ ถ้าปลูกบ้านจริงๆ ราคาอาจสูงถึงตารางเมตรละ 15,000 บาทแล้ว

นอกจากนี้ การคำนวณยังต้องหักค่าเสื่อมราคาอีก โดย 10 ปีแรกจะหักค่าเสื่อมปีละ 1% หลังจากนั้นจะหักปีละ 2% จนกระทั่งถึง 42 ปี ปีที่ 43 เป็นต้นไปหักค่าเสื่อม 76% ตลอดอายุการใช้งาน นี่เป็นกรณีของตึกหรือบ้านทั่วๆ ไป ถ้าเป็นบ้านไม้จะหักค่าเสื่อมได้มากกว่าและเร็วกว่านี้ โดยตั้งแต่ปีที่ 19 เป็นต้นไปก็หักค่าเสื่อม 93% ตลอดอายุการใช้งานแล้ว ดังนั้น พวกมรดกในเขตเมืองทั้งหลายที่ส่วนใหญ่มักเป็นอาคารเก่าเกิน 42 ปีแล้ว จะมีฐานภาษีสิ่งปลูกสร้างเพียงแค่ประมาณ 1,800 บาท (24 % ของ 7,500 บาท) ต่อตารางเมตรเท่านั้น

สรุปแล้ว คนที่วิจารณ์ตามสื่ออาจคำนวณโดยใช้อัตราเพดาน คือ ไม่เกิน 2% ของมูลค่ามาคิด แถมยังไม่ได้คำนวณจากฐานภาษีจริงๆ คือ เอาอัตราเพดานมาคูณมูลค่าซื้อขายเลย ซึ่งมันจะเยอะมาก แต่ที่จริงแล้ว ภาระภาษีไม่ได้มากขนาดนั้น โดยเฉพาะถ้าเป็นมรดกเก่าแก่ สิ่งปลูกสร้างก็แทบจะไม่เหลือราคาแล้ว

อีกประเด็นหนึ่งที่อยากชวนคิดคือ ภายใต้ภาษีโรงเรือนและที่ดิน เจ้าของที่ดินจะต้องเสียภาษีประมาณ 1% ของราคาประเมินอยู่แล้ว เมื่อเปรียบเทียบกับภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างซึ่งอัตราการจัดเก็บจริงจะอยู่ที่ 1-1.25% ถือว่าไม่ได้เพิ่มขึ้นจากเดิมเท่าไหร่

ในกรณีของกิจการที่ต้องใช้ที่ดินขนาดใหญ่ เช่น ปั๊มน้ำมัน หรืออู่ซ่อมรถ คนที่วิจารณ์ร่างจะบอกว่าการเก็บภาษีทำให้ธุรกิจเหล่านี้ไม่สามารถอยู่ในเมืองได้ต้องย้ายออกไปหมด ข้อวิจารณ์นี้ฟังขึ้นหรือไม่

ไม่แน่ใจว่าจะมีผลกระทบขนาดนั้นหรือเปล่า ประเด็นยังคงคล้ายเดิมคือ เขาคำนวณภาษีจากฐานไหน อย่างไร รวมถึงประเด็นที่ว่า ทุกวันนี้กิจการต่างๆ ต้องเสียเสียภาษีโรงเรือนที่ดินอยู่แล้ว ต้องพิจารณาดูว่า เมื่อเทียบกับอัตราใหม่แล้ว ต้องจ่ายภาษีแพงขึ้นแค่ไหน อันที่จริง ในหลายๆ กรณีอาจจ่ายภาษีลดลงด้วยซ้ำ

ในกรณีที่จ่ายภาษีแพงขึ้นมาก มีความเป็นไปได้ว่าที่ผ่านมาการเสียภาษีที่ดินและโรงเรือนจ่ายในราคาถูกแบบผิดปกติ นี่เป็นปัญหาของภาษีโรงเรือนและที่ดิน ซึ่งไม่มีมาตรฐาน ถ้าผู้เสียภาษีสามารถตกลงกับเจ้าหน้าที่ผู้คิดฐานภาษีได้ ก็อาจจะเสียภาษีน้อยมาก ในกรณีนี้เท่ากับว่า ที่ผ่านมาเสียภาษีน้อยกว่าที่ควรจะเป็น

บางข้อวิจารณ์พูดถึงกิจการอย่างโรงเรียน มหาวิทยาลัย โรงพยาบาลเอกชน ซึ่งกฎหมายจะมีมาตรการช่วยดูแล โดยหักลดหย่อนได้ถึง 90%

มีความเป็นไปได้บ้างไหมที่จะเกิดกรณีที่มีผู้รับภาระภาษีเพิ่มขึ้นมากจริงๆ จากระบบภาษีใหม่ ถ้าเกิดกรณีดังกล่าวขึ้นจริง ควรมองประเด็นนี้อย่างไร

ถ้าดูหลักความสามารถในการจ่าย แล้วมีกรณีที่ผู้ถือครองทรัพย์สินมูลค่าหลายร้อยล้านบาท บอกว่าจะไม่ยอมจ่ายภาษีให้รัฐ มันก็ขัดแย้งกัน เพราะคนกลุ่มนี้ไม่ใช่คนจนแน่ๆ

ส่วนกรณีของคนที่รับภาระภาษีไม่ได้จริงๆ รัฐอาจต้องไปดูว่ามีการบรรเทาภาระภาษีได้อย่างไรบ้าง ถ้ามีจริง น่าจะเป็นกรณีพิเศษ ไม่ใช่กรณีทั่วไป อย่างไรก็ตาม ต่อให้มีกรณีเฉพาะขึ้นมา ก็ไม่ควรนำกรณีเฉพาะมาอ้างแล้วบอกว่าภาษีนี้ไม่ควรเก็บ

การจัดเก็บภาษีจากที่ดินรกร้างว่างเปล่ามีหลักคิดอย่างไร และมีปัญหาอะไรที่ต้องคำนึงถึงไหม 

โดยหลักการ การจัดเก็บภาษีที่ดินรกร้างว่างเปล่าเขียนไว้ค่อนข้างดี คือ ให้จัดเก็บในอัตรา 1% ในช่วง 3 ปีแรก ถ้าไม่ทำประโยชน์ก็จะจัดเก็บเพิ่มขึ้นในอัตราก้าวหน้า โดยจัดเก็บ 2% ในปีที่ 4-6 และ 3% ตั้งแต่ปีที่ 7 ขึ้นไป

แต่ในทางปฏิบัติ คงต้องดูว่าจะกำกับดูแลอย่างไร เพราะคนอาจจะเลี่ยงด้วยการปลูกพืชผักแล้วอ้างว่าเป็นที่ดินเกษตรกรรม  ภาครัฐต้องพิจารณากำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับที่ดินเกษตรกรรมให้ดี เช่น ที่ดินเกษตรกรรมควรเป็นอย่างไร ต้องปลูกกี่ต้น หรือทำอะไรบ้าง ไม่ใช่เอามาปลูกกล้วยนิดหน่อย แล้วบอกว่าเป็นที่ดินเกษตรกรรม

ประเด็นนี้เป็นคำถามเหมือนกันว่า สุดท้ายแล้วการใช้ประโยชน์ของที่ดินจะมีประสิทธิภาพขึ้นจริงหรือไม่ สิ่งสำคัญคือทำอย่างไรไม่ให้มีการเล่นแร่แปรธาตุเกิดขึ้น

“โจทย์จึงไม่ใช่การเอาอำนาจกลับคืนจากท้องถิ่น แต่คือการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น ถ้ามีกระบวนการเรียนรู้และการตรวจสอบมากขึ้นในอนาคต คอร์รัปชันในท้องถิ่นจะลดลงไปเอง และท้องถิ่นจะตระหนักได้ว่าควรใช้เงินไปทำอะไรบ้าง”

อีกข้อวิจารณ์หนึ่งที่มักพูดกันคือ ร่างกฎหมายใหม่เปิดช่องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจใช้ดุลยพินิจเกี่ยวกับภาษี

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้ดุลยพินิจไม่ได้ เพราะฐานภาษีชัดเจน มีราคาประเมินอยู่แล้วว่าที่ดินตรงนี้มูลค่าเท่านี้ ในกรณีที่ต้องยกเว้นภาษีให้กับที่ดินประเภทไหนก็ต้องผ่านกรรมการกลาง ต้องประกาศออกมาเป็นพระราชกฤษฎีกา ในร่างกฎหมายมีมาตราหนึ่งกำหนดให้ทรัพย์สินส่วนกลางของหมู่บ้านได้รับยกเว้น เพราะถือว่าเป็นการใช้ประโยชน์ร่วมกันของสาธารณะ แต่ส่วนนี้ก็ไม่ใช่อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ดี อาจมีกรณีของภัยพิบัติที่ให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจบรรเทาภาระภาษีให้ได้

ที่น่าสนใจคือ กฎหมายอนุญาตให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิ์ในการขึ้นอัตราภาษีได้ สมมติส่วนกลางประกาศว่าจะจัดเก็บในอัตรา 1% แต่ท้องถิ่นสามารถคุยกับประชาชนในพื้นที่ได้ว่าจะเก็บ 1.5% เพื่อเอามาพัฒนาท้องถิ่น ถ้าประชาชนในพื้นที่เห็นด้วยก็สามารถทำได้ แต่อัตราจัดเก็บต้องไม่เกิน 2% จะเห็นว่า กลไกนี้เป็นการให้อิสระกับองค์กรท้องถิ่นในการตัดสินใจ

 บางคนคาดหวังว่า ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างถูกออกแบบมาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ถือว่าเป็นความเข้าใจที่ผิดหรือไม่

ไม่ได้เข้าใจผิด เพราะโดยหลักการ ภาษีนี้ช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้ในระดับหนึ่ง โครงสร้างภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างถือว่ามีอัตราก้าวหน้าตามมูลค่าในระดับหนึ่งด้วย คนมีที่ดินหรือทรัพย์สินมากจะเสียภาษีมากกว่าคนมีที่ดินหรือทรัพย์สินน้อย และยังเป็นการเก็บตามลักษณะการใช้ประโยชน์ การใช้เพื่อการเกษตรจะต่ำสุด ที่อยู่อาศัยสูงขึ้นมา และถ้าเป็นการใช้เพื่อการพาณิชย์ก็สูงขึ้นมาอีก

พูดให้ชัดคือ โครงสร้างภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างช่วยลดความเหลื่อมล้ำในลักษณะหนึ่ง แต่อาจจะไม่ได้ลดความเหลื่อมล้ำในเรื่องการถือครองที่ดินแบบรุนแรง หากต้องการลดความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดิน ต้องเก็บภาษีอัตราก้าวหน้าตามขนาดการถือครอง แต่จะทำเช่นนั้นได้ต้องมีฐานข้อมูลของทั้งประเทศเพื่อจะได้ทราบว่าใครถือครองอยู่เท่าไร

ต้องเข้าใจว่า การถือครองที่ดินไม่ได้ผิดอะไร แต่ถ้าจะถือครองมากก็ต้องยอมจ่ายภาษีให้รัฐเพื่อที่รัฐจะได้นำเงินไปช่วยเหลือคนที่ไม่มีที่ดินทำกิน ระบบเศรษฐกิจก็จะมีความเป็นธรรมมากขึ้น

ถ้าย้อนกลับไปดูประวัติศาสตร์จะพบว่า มีความพยายามเสนอและผลักดัน ร่าง พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาหลายสิบปีแล้ว อะไรคืออุปสรรคสำคัญที่ทำให้ผลักดันไม่สำเร็จสักที

ประเด็นแรก ถ้าเป็นเรื่องภาษี คนมักจะต่อต้านไว้ก่อน ไม่ว่าโดนมากโดนน้อย หรือมีจุดมุ่งหมายอย่างไร ในด้านหนึ่ง สังคมไทยไม่ค่อยมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับหน้าที่ในการจ่ายภาษีมากนัก ในอีกด้านหนึ่ง ประชาชนก็ไม่ค่อยไว้ใจรัฐบาลเรื่องการใช้เงินเท่าไหร่ ฝั่งรัฐบาลก็กล้าๆ กลัวๆ อยากจะเก็บภาษีเพิ่มขึ้น แต่พอมีคนต่อต้านก็ถอยกลับมา

ประเด็นที่สอง เป็นเรื่องประโยชน์ทับซ้อน ไม่ว่าจะเป็นเผด็จการหรือประชาธิปไตย คนที่มีอำนาจในการออกกฎหมายส่วนใหญ่มักเป็นคนที่มีทรัพย์สินเป็นจำนวนมาก ไม่ใช่คนธรรมดาหรือตาสีตาสาที่ไหน ดังนั้น ผลประโยชน์ทับซ้อนจึงเยอะมาก

ประเด็นที่สาม ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเป็นเรื่องภาษีท้องถิ่น ยังมีคนจำนวนหนึ่งที่มองท้องถิ่นในแง่ลบอยู่ มองว่าท้องถิ่นคอร์รัปชัน ไม่ทำงานที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชน คนจำนวนหนึ่งยังไม่เชื่อใจท้องถิ่นว่าจะสามารถนำเงินภาษีไปพัฒนาท้องถิ่นให้เจริญขึ้นโดยไม่มีการรั่วไหล

จากประสบการณ์การทำวิจัยและลงพื้นจริง ความกังวลเกี่ยวกับท้องถิ่นเป็นอย่างนั้นจริงหรือไม่

การคอร์รัปชันมีอยู่ทั้งในระดับส่วนกลางและในระดับท้องถิ่น แต่การได้ยินเสียงวิจารณ์ว่า ท้องถิ่นคอร์รัปชันหรือใช้เงินมั่ว เป็นเสียงที่มาจากประชาชน แสดงว่า มีการตรวจสอบการบริหารของผู้นำท้องถิ่นอย่างแข็งขัน ซึ่งนับว่าเป็นสิ่งที่ดี เพราะทำให้ประชาชนได้เรียนรู้และปฏิบัติตามหลักประชาธิปไตยพื้นฐาน

ถ้าเปรียบเทียบกับการคอร์รัปชันในระดับส่วนกลาง กลับกลายเป็นว่า การตรวจสอบทำได้ยากกว่า พูดได้ยากกว่าว่า รัฐใช้เงินอย่างไร รั่วไหลมากน้อยแค่ไหน

ดังนั้น โจทย์จึงไม่ใช่การเอาอำนาจกลับคืนจากท้องถิ่น แต่คือการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น ถ้ามีกระบวนการเรียนรู้และการตรวจสอบมากขึ้นในอนาคต คอร์รัปชันในท้องถิ่นจะลดลงไปเอง และท้องถิ่นจะตระหนักได้ว่าควรใช้เงินไปทำอะไรบ้าง

บางเสียงอาจบอกว่า ท้องถิ่นมีจุดแข็งในการตอบสนองความต้องการภายในพื้นที่ได้ดีก็จริง แต่มีหลายกรณีที่ความต้องการในพื้นที่อาจจะเป็นเรื่องระยะสั้น ไม่ใช่เรื่องที่ ‘ควรลงทุน’ เพื่อประโยชน์ระยะยาว เช่น การศึกษา เป็นต้น เราควรจะมองเรื่องนี้ด้วยมุมมองแบบไหน

ต้องให้แต่ละท้องถิ่นตัดสินใจเอง เรื่องเหล่านี้ขึ้นอยู่กับการบริหารงานของท้องถิ่นว่า เขาต้องการอะไร ถ้าไปถามคนที่เดินทางลำบาก ออกจากบ้านยาก เขาย่อมต้องการถนน ซึ่งเป็นเรื่องที่สมเหตุสมผล ต้องเข้าใจว่าท้องถิ่นจะดูแล ตอบโจทย์ และตัดสินใจในระดับพื้นที่ แต่รัฐบาลกลางยังจำเป็นต้องมีนโยบายใหญ่ๆ ที่ดูว่า ประเทศจะพัฒนาไปในทิศทางไหน ตรงไหนที่ท้องถิ่นทำไม่ได้ รัฐบาลก็ต้องลงไปให้การสนับสนุนในเรื่องนั้นๆ จะเป็นรูปแบบเงินอุดหนุนหรืออะไรก็ตาม มันต้องแยกบทบาทก

ที่มา สมคิด พุทธศรี 9 ตุลาคม 2560