อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์: ข้าว ชาวนา รัฐ และโลก

ผมประทับใจกับบทความสามบทที่เกี่ยวกับราคาข้าวและชาวนาในประชาไท เรื่อง "ว่าด้วยชาวนากับราคาข้าว: จะเอายังไงดี (1) และ ( 2) " ของคุณชาวนา ไก่ กา และบทความเรื่อง "ราคาข้าวและชาวนา กับเสียงที่ไม่มีคนได้ยิน" ของคุณมัจฉา พรอินทร์ เพราะทั้งสามบทความได้ทำให้รู้สึกถึงความรู้สึกของพี่น้องลูกหลานชาวนาได้อย่างลึกซึ้ง ( แนะนำให้อ่านครับ ) จึงอยากจะขอแลกเปลี่ยนบางประเด็นในที่นี้

เนื่องจากไทยส่งข้าวออกประมาณหนึ่งในสามของผลผลิต ราคาข้าวในประเทศจึงสัมพันธ์อยู่กับราคาข้าวในตลาดต่างประเทศอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่ตลาดข้าวต่างประเทศเป็นตลาดเปราะบาง ( โปรดอ่านบทความเรื่อง ความล้มเหลวของการจำนำข้าวทุกเม็ด:การสร้าง "ความต้องการเทียม" ในตลาดเปราะบาง,ประชาไท ๔ พ.ย. ๒๕๕๕ )

ที่สำคัญ ตลาดข้าวของโลกวันนี้ไม่เหมือนเดิมอีกแล้ว กล่าวคือ หลังจากทศวรรษ 1990 กลุ่มประเทศคอมมิวนิสต์ในเอเชียที่ล่มสลายและหันกลับมาเดินทางสายเสรีนิยม ได้มุ่งเน้นที่จะพัฒนาอุตสาหกรรมโดยเริ่มจะสะสมทุนเบื้องต้นจากการผลิตเกษตรเพื่อขาย โดยเฉพาะข้าว ได้ทำให้ตลาดข้าวของโลกตกในสภาวะ "ตลาดเปราะบาง" ( thin market ) มากขึ้น

"ตลาดเปราะบาง" เห็นได้ชัดเจนจากขนาดของตลาดและผู้ผลิตสินค้าป้อนตลาด เท่าที่ผ่านมาตลาดข้าวของโลกมีความต้องการที่ไม่เพิ่มมากนัก ตลาดจึงจะผันแปรอย่างรวดเร็วในกรณีที่ทีการผลิตข้าวเพื่อส่งออกเพิ่มแม้เพียงเล็กน้อย ตัวอย่างเช่น เดิม เวียดนามไม่เคยส่งออกข้าว แต่เมื่อเวียดนามตัดสินใจส่งออกข้าวแม้ว่าปริมาณอาจจะไม่มากนัก เช่น ปีละหนึ่ง-สองล้านตัน ก็จะส่งผลให้ตลาดที่มีขนาดคงที่นั้นกระทบกระเทือนทางด้านราคาทันที

ปีนี้ ประเทศอินเดียมีผลผลิตเกินกว่าบริโภคในประเทศประมาณสองเปอร์เซ็นต์จึงส่งออกส่วนเกินนี้ ทำให้กลายเป็นผู้ส่งออกข้าวอันดับหนึ่งแทนประเทศไทย ส่วนเกินที่อินเดียส่งออกนี้ได้เขย่าราคาข้าวในตลาดโลกและส่งผลต่อราคาในประเทศไทยทันที

ขณะที่ความเปราะบางของตลาดโลกมีเพิ่มขึ้น ความเปลี่ยนแปลงในการผลิตของชาวนาไทยกลับทำให้การลงทุนปลูกข้าวแพงมากขึ้น ในพื้นที่ "ชนบท" ทั่วไปของสังคมไทย ทั้งชาวนารวยที่ทำการปลูกข้าวในพื้นที่ที่กว้างขวางแล้ว และชาวนาบางเวลา ( part-time farmer ) ที่เดิมจะใช้เวลาทำงานนอกภาคเกษตรกรรมมากกว่าในภาคเกษตรกรรม ก็ได้หันกลับเข้ามาสู่การลงทุนในการปลูกข้าวมากขึ้น ชาวนาบางเวลาที่ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาได้ผันตัวเองออกไปประกอบธุรกิจขนาดกลางและเล็กในเขตเมืองได้ใช้เงินจากนอกภาคการเกษตรมาสู่การทำ "ธุรกิจปลูกข้าว" มากขึ้นในปีนี้

กล่าวได้ว่า ชาวนาทั้งหมดได้ใช้ระบบการจ้างแรงงานและเครื่องจักรในทุกขั้นตอนของการปลูกข้าว ซึ่งทำให้ต้นทุนการผลิตสูงขึ้น ซึ่งในอีกด้านหนึ่งของการจ้างแรงงานก็ทำให้เกิดความสะดวกสะบายมากขึ้นในการทำนาจึงทำให้ชาวชนบทที่ผันตัวเองเข้าไปหาเงินสดในเมืองสามารถที่จะขยายหรือเพิ่มการเพาะปลูกได้โดยไม่ยากนักเพราะไม่ต้องกลับมาทำนาเอง ดังในบทความของคุณชาวนา ไก่กา เขียนในในวงเล็บของเธอว่า (ชาวนาไทย ขยันและปลูกข้าวเก่งจริงๆ) เพราะสามารถทำนาได้ในทุกที่ที่มีคลื่นโทรศัพท์

ผมสอบถามจากเพื่อนที่คลุกคลีอยู่กับชาวนาและการปลูกข้าว (อาจารย์ประภาส ปิ่นตกแต่ง รัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย) ได้ความว่าการขยายการเพาะปลูกอย่างเข้มข้นในสองสามทศวรรษที่ผ่านมาโดยเฉพาะพื้นที่รับน้ำชลประทานภาคกลางเป็นการปลูกข้าวคุณภาพต่ำเพื่อขายให้แก่อุตสาหกรรมแป้งในหลายประเทศ

การขยายการเพาะปลูกที่เพิ่มมากขึ้น ทั้งการใช้พื้นที่อย่างเข้มข้นและการใช้ปุ๋ยและยาฆ่าแมลงมากขึ้นได้ทำให้ผลผลิตข้าวคุณภาพต่ำมีปริมาณเพิ่มมากขึ้นมาก กล่าวกันว่าว่าหากชาวนาคนใดทำนาได้ผลผลิตต่ำกว่าแปดร้อยกิโลกรัมต่อไร่ จะถูกดูถูกจากเพื่อนชาวนาว่าทำนาไม่เป็น ที่สำคัญ ยังสามารถปลูกได้ถึงปีละสามรอบซึ่งเท่ากับมีรายได้ตลอดทั้งปี ซึ่งในช่วงที่ยังขายข้าวไปต่างประเทศเพื่อทำอุตสาหกรรมแป้งได้ ก็ยิ่งทำให้ชาวนามีรายได้ดีมากขึ้น

การขยายตัวของการปลูกข้าวเพื่อขายในตลาดโลกเพิ่มขึ้นตลอดมาเนื่องจากนโยบายของรัฐบาลที่ต้องการจะเก็บภาษี "พรีเมี่ยม" จากผู้ส่งออกข้าวแล้วนำมาใช้ในการพัฒนาอุตสาหกรรม จึงสนับสนุนส่งเสริมชาวนาตลอดมา เพราะหวังเอารายได้จากภาษีนี้มาใช้สร้างโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ จะเห็นได้ว่าในช่วงทศวรรษ๒๕๐๐ รายได้จากการเก็บภาษีส่งออกข้าวนั้นสูงถึงประมาณร้อยละยี่สิบเปอร์เซ็นต์ของรายได้รัฐบาลทีเดียว

ไม่ต้องแปลกใจที่ทำไมชาวนาไทยขึงขยันและเก่งในเรื่องปลูกข้าว ก็เพราะรัฐไทยที่ผ่านมาได้สนับสนุนให้ชาวนาปลูกข้าวเพื่อส่งออก ที่สำคัญ ในปีที่ราคาตกต่ำ รัฐก็จะใช้นโยบายการ"ความต้องการเทียม"( pseudo demand)โดยใช้เงินงบประมาณมาซื้อข้าวจำนวนหนึ่งไปเก็บเอาไว้เพื่อให้จำนวนข้าวในตลาดมีน้อยลงและดึงราคาขึ้นมาได้ กล่าวได้ว่า รัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ได้เริ่มทำให้นโยบายการสร้าง"ความต้องการเทียม"เป็นระบบและกลายเป็นแนวทางหลักในการรักษาระดับราคาข้าวมาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งทำให้ชาวนาที่ปลูกข้าวเพื่อขายไม่ได้แบกรับความเสี่ยงเรื่องราคาในตลาดโลกเพียงลำพัง หากแต่ต้องแลกกับการถูกกดราคาจากผู้ส่งออกด้วยเงื่อนไขของการเก็บภาษีพรีเมี่ยมข้าว

นโยบายเก็บภาษีพรีเมี่ยมข้าวกับการสร้าง"ความต้องการเทียม" ในตลาดจึงเป็นแรงกระตุ้นที่ทำให้ชาวนาต้องเพิ่มผลผลิตให้มากขึ้น ภาษีพรีเมี่ยมข้าวทำให้ข้าวถูกกดราคา ทางออกของชาวนา ก็คือ ต้องเพิ่มผลผลิตให้มากขึ้นเพื่อจะทำให้พอจะมีรายได้เพิ่มขึ้น ขณะเดียวกัน เมื่อใดที่ผลผลิตมากขึ้นเกิดความต้องการของตลาด ก็จะกดดันให้รัฐสร้าง" ความต้องการเทียม" ซึ่งก็คือ การให้รัฐเข้ามาช่วยแบกรับภาระความเสี่ยงด้านราคาไปจากบ่าชาวนาได้ในระดับหนึ่ง

กระบวนการที่ดูเหมือนจะขัดแย้งกันนี้จึงส่งผลให้เกิดการขยายตัวของการปลูกข้าวคุณภาพต่ำ อายุเพียงเก้าสิบวันขยายตัวอย่างกว้างขวาง และส่งผลให้ข้าวคุณภาพต่ำมีปริมาณเพิ่มมากขึ้นมาจนถึงวันนี้ ในปัจจุบัน แม้ว่าภาษีพรีเมี่ยมข้าวจะเก็บเท่ากับศูนย์ไปแล้ว แต่การสร้าง " ความต้องการเทียม" ก็ยังคงดำเนินอยู่อย่างต่อเนื่องทุกปี ซึ่งทำให้การคิดหาแนวทางแก้ไขปัญหาชาวนาไปไม่พ้นจากวังวนเดิม

ตังที่กล่าวแล้วว่าหากจะเข้าใจความเปลี่ยนแปลงของราคาข้าวในปัจจุบัน จำเป็นต้องมองเชื่อมโยงกระบวนการทั้งหมดที่เกิดขึ้นในช่วงห้าหกทศวรรษที่ผ่านมา เพราะการขยายตัวของการปลูกข้าวที่ส่งผลให้เกินความต้องการของตลาดนั้นเกิดขึ้นจากนโยบายของรัฐบาล และทุกรัฐบาลก็ได้ใช้มาตราการสร้าง"ความต้องการเทียม" เกือบทุกปีที่ราคาตกต่ำ เพื่อทำให้ราคาไม่ต่ำเกินไปมากนัก

นโยบายการส่งเสริมการปลูกข้าวและมาตรการชั่วคราวในการรักษาระดับราคาเช่นนี้ทำให้การเพาะปลูกข้าวของชาวนาไม่ต้องแบกรับความเสี่ยงด้วยตนเองร้อยเปอร์เซ็นต์ ขณะเดียวกันในช่วงยี่สิบปีหลังนี้รายได้จากไร่นาจะเป็นส่วนที่สำคัญน้อยลงมาก จึงทำให้ชาวนาที่มีรายได้หลักจากการทำงานนอกภาคเกษตรกรรมจำนวนไม่น้อยยังคงปลูกข้าวต่อเนื่องต่อมา

นโยบายการส่งเสริมการปลูกข้าวและมาตรการชั่วคราวในการรักษาระดับราคาจึงเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดการขยายตัวการผลิตของชาวนา ดังนั้นปัญหาราคาข้าวตกต่ำซึ่งจะเกิดขึ้นเป็นประจำทุกปีก็จะทำให้เกิดการสร้าง"ความต้องการเทียม"อย่างต่อเนื่องต่อไปอีกนาน และเราก็ต้องมาถกเถียงในเรื่องนี้กันอีกต่อไป รวมทั้งทำให้นักการเมือง "ฉวยโอกาส" สามารเล่นกลเพื่อแลกกับใจและคะแนนเสียงของชาวนา

ทางเลือกและทางออกในการแก้ปัญหานี้ควรจะมีอย่างไรบ้างนอกเหนือจากมาตรการเดิมที่ทำกันมา

หากพิจารณาจากความต้องการข้าวในตลาดโลกซึ่งเคลื่อนไหวเพิ่มขึ้นน้อยมาก ในขณะที่การเพาะปลูกข้าวในประเทศต่างๆ กลับขยายตัว ดังนั้นหากจะคิดถึงทางออกสำหรับสังคมไทยคงจะเป็นไปได้ประมาณนี้ครับ

ประการแรก ขอให้คนไทยใจร้ายมากขึ้นด้วยการภาวนาให้ประเทศต่างๆ ที่ส่งข้าวขายแข่งกับเราประสบภัยพิบัติน้ำท่วมฝนแล้งจนปลูกข้าวได้ผลน้อยๆ ซึ่งจะทำให้ราคาข้าวบ้านเราดีขึ้นในปีนั้น ( ใจร้ายจังเลยนะครับวิธีนี้)

ประการที่สอง จำเป็นที่จะต้องขยายการส่งออกข้าวให้ได้มากขึ้น วิธีนี้จำเป็นที่จะต้องอาศัยมือของผู้เชี่ยวชาญในการค้าข้าวส่งออกโดยที่รัฐบาลอาจจะเปลี่ยนแนวทางจากการอุดหนุนหรือสร้างความต้องการเทียมในตลาดโดยหันมาใช้เงินจำนวนเดียวกันนี้ ( อาจจะน้อยกว่า) ให้แก่ผู้ส่งออกที่สามารถส่งออกข้าวประเภทที่ล้นตลาดเดิมไปสู่ตลาดใหม่ ซึ่งวิธีนี้อาจจะถูกมองว่าเป็นการช่วยเหลือผู้ส่งออก แต่แนวทางนี้กล้บจะส่งผลให้พยุงความเดือดร้อนให้แก่ชาวนาที่มีผลผลิตเหลือในหนึ่งช่วงฤดูกาลเพาะปลูก

สำหรับการสนับสนุนผู้ส่งออกเช่นนี้นอกจากจะสามารถดึงราคาให้สูงขึ้นได้แล้ว ในด้านหนึ่งก็น่าจะเป็นทางแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นในช่วงสามสี่ปีที่ผ่านมา เพราะว่าช่วงที่ใช้นโยบายการจำนำข้าวทุกเมล็ด ผู้ส่งออกข้าวจำนวนหนึ่งที่ไม่สามารถหาข้าวในประเทศส่งออกตามออร์เดอร์ได้เพียงพอ ทำให้พวกเขาได้ลงทุนสนับสนุนการปลูกข้าวพันธุ์ดีหรือข้าวหอมในเวียดนาม. ซึ่งทำให้การส่งออกข้าวคุณภาพดีของเวียดนามในปีที่ผ่านมาทวีสูงขึ้น การใช้มาตรการอันนี้จะทำให้ผู้ส่งออกหันกลับมาสู่การเน้นการซื้อขายข้าวในประเทศไทยเพื่อส่งออกแทนที่จะสนับสนุนเวียดนาม

ประการที่สาม การสร้างความหลากหลายของพันธุ์ข้าวที่ใช้ในแต่ละฤดูกาล เพื่อทำให้เกิดการกระจายและสร้างความแตกต่างของตลาดให้สลับซับซ้อนมากขึ้น เช่น ทำให้เกิดการขยายตัวของการปลูกข้าวปลอดสารพิษ ปลอดสารเคมี หรือการส่งเสริมพันธุ์ข้าวเฉพาะถิ่นที่มีคุณสมบัติพิเศษ กระบวนการสร้างความหลากหลายนี้อาจจะไม่ง่ายนัก เพราะในปัจจุบันนี้เองแม้ว่ามีเกษตรกรรุ่นใหม่จำนวนหนึ่งจะพยายามสร้าง"ตลาดเฉพาะราคาสูง" และเริ่มมีกระแสความนิยมข้าวพิเศษเหล่านี้ แต่จำนวนข้าวที่ผลิตได้ก็ยังคงอยู่แค่หลักแสนตันเท่านั้น อย่างไรก็ตาม นี่เป็นทางที่จะสร้างแรงจูงใจทางด้านราคาที่จะทำให้ชาวนาผันตัวเองจากการปลูกข้าวราคาถูกคุณภาพต่ำที่ใช้ช่วงเวลาเพาะปลูกสั้นมาสู่การเป็นชาวนาแบบช่างฝีมือที่ทุ่มเทแรงกายแรงใจสู่การปลูกข้าวพันธุ์พิเศษอันมีราคาสูงกว่า (ชาวนาญี่ปุ่นสามารถทำได้ในช่วงทศวรรษ1970)

การสร้างความหลากหลายของพันธุ์ข้าวเพื่อที่จะนำไปปลูกขายในตลาดราคาสูงนี้ จำเป็นที่จะต้องพึ่งหน่วยงานราชการและองค์กรพัฒนาเอกชนที่จะเสาะแสวงหาและพัฒนาพันธุ์ข้าวเฉพาะถิ่นขึ้นมาพร้อมกันนั้น

รัฐและรัฐท้องถิ่นจำเป็นจะต้องจัดสรรงบประมาณให้แก่การปรับตัวของชาวนาให้เข้าสู่ตลาดเฉพาะที่มีราคาสูงนี้อย่างน้อยในช่วงแรก

ประการที่สี่ ต้องสร้างอุตสาหกรรมการแปรรูปสินค้าข้าวเพื่อตอบสนองแก่ตลาดภายในและตลาดนภายนอกให้มากขึ้น ในปัจจุบัน การแปรรูปสินค้าข้าวได้เริ่มขึ้นในระดับหนึ่ง มูลค่าโดยเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ 30,000 กว่าล้านบาท ซึ่งโดยศักยภาพแล้วเราน่าจะทำได้ดีกว่านี้

จำเป็นต้องคิดถึงการแปรรูปข้าวนี้ให้เพิ่มช่องทางมากกว่าการแปรรูปข้าวเป็นสินค้าแป้ง ซึ่งแม้ว่าจะสามารถส่งออกไปสู่กระบวนการผลิตในประเทศอื่นเช่น ญี่ปุ่น คงจำเป็นต้องคิดถึงการทำให้เกิดการแปรรูปสินค้าข้าวเพื่อตอบสนองตลาดภายในประเทศให้ได้กว้างขวางและหลากหลายกว่านี้ ซึ่งจำเป็นที่จะต้องได้รับการสนับสนุนจากรัฐมากขึ้นโดยเฉพาะในช่วงแรกเช่นตลาดเครื่องสำอางที่มีส่วนผสมจากข้าวเป็นต้น เพราะว่าอุตสาหกรรมการแปรรูปสินค้าข้าวนี้นอกจากจะเป็นอนาคตของการจัดการผลผลิตข้าวแล้ว ยังจะส่งผลถึงการจ้างงานที่เพิ่มมากขึ้นอีกโสดหนึ่งด้วย

การแก้ปัญหาเรื่องข้าวจึงต้องคิดไปให้พ้นจากการสร้าง"ความต้องการเทียม" แบบที่ทำกันมา ไม่อย่างนั้นแล้ว เราจะพบปัญหานี้ต่อไปทุกปีและเชื่อได้ว่าจะรุนแรงมากขึ้นด้วยครับ

0000

ที่มา : ประชาไท วันที่ 14 พ.ย. 2559

อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์