ธนาคารที่ดิน และครัวเรือนเกษตรกร

คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์

1.ข้อเสนอการปฏิรูปในรัฐธรรมนูญฉบับที่กำลังยกร่างขณะนี้ระบุให้จัดตั้ง "ธนาคารที่ดิน" เป็นส่วนหนึ่งของมาตรการลดความเหลื่อมล้ำและช่วยคนจน ได้เสนอให้สภาปฏิรูปแห่งชาติพิจารณาร่างกฎหมายธนาคารที่ดิน (ดร.กอบศักด์ ภู่ตระกูล เป็นหัวหน้าคณะอนุกรรมการยกร่างเป็นผู้นำเสนอ) ลงมติให้ความเห็นชอบจัดตั้งธนาคารที่ดินเพื่อเป็นสถาบันสินเชื่อเกี่ยวกับที่ดินเกษตรกรรมคาดว่าจะสามารถช่วยเหลือและแก้ปัญหาของเกษตรกรขาดสภาพคล่อง อันเป็นเหตุให้สูญเสียที่ดินหรือที่ดินหลุดจำนองจำนวนมาก นับหมื่นๆ รายในแต่ละปี ในโอกาสนี้ขอนำเรื่องราวของธนาคารที่ดินมาเล่าสู่กันฟังพร้อมข้อสังเกตและวิจารณ์ตามสมควร

2.ในแต่ละปีมีการซื้อขายที่ดินเกษตรกรรมเป็นจำนวนมาก สาเหตุสำคัญคือเกษตรกรเป็นหนี้สิน โดยจำนองที่ดินกับเจ้าหนี้เมื่อครบกำหนดชำระเงินกู้บางส่วนประสบปัญหาสภาพคล่อง มีความจำเป็นต้องจำหน่ายที่ดินออกไปเป็นเหตุให้เปลี่ยนสถานะจากเกษตรกรที่มีที่ดินทำกินกลายเป็นเกษตรกรผู้เช่า ต้องรุกป่าหรือพื้นที่สาธารณะ หรือเลิกประกอบอาชีพเกษตรกรรมเป็นเรื่องที่น่าเห็นใจและเป็นปัญหาส่วนรวมที่ควรได้รับการเยียวยา

หลายประเทศจัดตั้งธนาคารที่ดินขึ้นมาเพื่อการนี้ ในแถบเอเชียมีตัวอย่างของประเทศฟิลิปปินส์และไต้หวัน เป็นองค์กรการพัฒนาของรัฐเพื่อทำธุรกรรมทางการเงินเกี่ยวข้องกับที่ดิน ประกอบกิจกรรมหลายด้าน อาทิ ก) ซื้อที่ดินเกษตรกรรมที่เสี่ยงต่อการถูกยึดเพราะจำนอง ข) ให้เช่าที่ดินแก่เกษตรกรหรือลูกหลาน ค) ให้สินเชื่อเกี่ยวกับที่ดินและเพื่อการประกอบอาชีพของเกษตรกร ง) ปรับปรุงที่ดินเกษตรกรรมเพื่อยกระดับประสิทธิภาพการผลิตหรือจัดรูปที่ดิน จ) ระดมเงินทุนเช่นการออกพันธบัตรและรับฝากเงิน ฉ) ทำกิจกรรมอื่นๆ ตามนโยบายของรัฐบาลเกี่ยวกับการส่งเสริมและปฏิรูปเกษตรกรรม ธนาคารที่ดินของฟิลิปปินส์จัดตั้งในปี ค.ศ.1963 โดยรัฐบาลได้ปรับปรุงองค์กรและขยายกิจการเรื่อยมา จนกลายเป็นสถาบันการเงินขนาดใหญ่ระดับชาติ จากเว็บไซต์ของธนาคารระบุเป้าหมายองค์กรว่าในปี ค.ศ.2018 จะเป็นธนาคารที่ส่งเสริมการเจริญเติบโตและให้โอกาสกับทุกคน (inclusive growth) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาคชนบทธนาคารที่ดินของฟิลิปปินส์ยังมีบริษัทในเครือข่ายทำธุรกรรมด้านการประกันภัย ธุรกิจลีสซิ่งและอื่นๆ ธนาคารที่ดินของไต้หวัน จัดตั้งขึ้นภายหลังสิ้นสงครามโลกครั้งที่ 2 ในปี ค.ศ.1945 เป็นธนาคารของรัฐ 100% ทำบทบาทการให้สินเชื่อที่ดินเพื่อเป้าหมายการปฏิรูปเกษตรกรรม เติบโตอย่างต่อเนื่อง ในปัจจุบันติดอันดับธนาคารขนาดใหญ่ 1 ใน 200 แห่งของโลก เปิดสาขาธนาคารในหลายประเทศ ใกล้บ้านเราคือสาขาสิงคโปร์

ข้อเสนอให้จัดตั้งธนาคารที่ดินในเมืองไทยของเรา ความจริงมีมานานเกือบสี่สิบปีควบคู่กับการจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม มีผลงานวิจัยหลายชิ้นเสนอการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ขององค์กร วิเคราะห์ความยั่งยืนทางการเงิน เป็นสถาบันการเงินของรัฐหรือกำกับดูแลโดยรัฐบาล เน้นการส่งเสริมภาคเกษตรให้สินเชื่อเพื่อการพัฒนาที่ดิน ให้เช่าหรือเช่าซื้อที่ดินเกษตรกร แก้ปัญหาวิกฤตที่ดินหลุดจำนองของเกษตรกรโดยให้โอกาสแก่เจ้าของที่ดินดั้งเดิมไถ่ถอนที่ดินกลับคืน

3.ด้วยความที่ผู้เขียนมีความสนใจธนาคารที่ดินเป็นทุนเดิม จึงค้นคว้าข้อมูลเชิงประจักษ์เพื่อพิจารณาว่าใครจะเป็นลูกค้าของธนาคารที่ดิน โดยอิงข้อมูลของสำนักงานสถิติแห่งชาติคือ ผลสำรวจครัวเรือนในปี พ.ศ.2556 ครัวเรือนเกษตรกรในการสุ่มตัวอย่างครั้งนี้มีจำนวน 6,240 ราย จากจำนวนตัวอย่างครัวเรือนทั้งสิ้น 42,738 ราย ได้ผลสรุปสำคัญว่า

@ ร้อยละ 67 ของเกษตรกรมีหนี้สิน

@ ยอดหนี้ของครัวเรือนเกษตร เฉลี่ยเท่ากับ 1.7 แสนบาทต่อราย

เปรียบเทียบกับครัวเรือนที่ไม่ใช่เกษตรกร ร้อยละ 47 มีหนี้สิน แต่ยอดหนี้พวกนอกเกษตรกรรมสูงกว่า คือเท่ากับ 3.8 แสนบาท

การสำรวจครัวเรือนของสำนักงานสถิติแห่งชาตินั้นมีข้อดีเด่นบางประการ ประการสำคัญคือการสุ่มตัวอย่างตามหลักวิชาสถิติ อย่างเป็นระบบ คือสุ่มตัวอย่างจากทุกจังหวัดทั่วประเทศ ทั้งเขตเมืองและชนบท ระบุ "น้ำหนัก" ซึ่งนักวิจัยสามารถไปคำนวณเป็นค่าเฉลี่ยระดับชาติ อนุมานได้ว่าจำนวนครัวเรือนเกษตรกรทั่วประเทศมีจำนวนเท่ากับ 4.2 ล้านครัวเรือน ครัวเรือนเกษตรกรที่เป็นหนี้สินมีจำนวน 2.7 ล้านครัวเรือน เนื่องจากอาชีพเกษตรกรรมมีความเสี่ยงสูงจากหลายสาเหตุ กล่าวคือ ภัยแล้ง น้ำท่วม โรคพืช และราคาพืชผลตกต่ำ จึงมีโอกาสประสบปัญหาสภาพคล่องจนต้องขายที่ดินดังได้กล่าวไปแล้วข้างต้น

ผลสำรวจของสำนักงานสถิติแห่งชาติไม่ได้สอบถามว่าที่ดินเกษตรกรรมที่ถูกใช้ค้ำประกันเงินกู้คือการจำนองมากน้อยเพียงใด และให้ข้อมูลว่าแต่ละปีชาวนาขายที่ดินเพราะขาดสภาพคล่องกี่ราย คือไม่มีข้อมูลตรง แต่นักวิจัยไม่ท้อถอยใช้การประมาณการ (เรียกให้โก้ว่า ซิมูเลชัน) ผู้เขียนสมมุติว่าร้อยละ 2 ของเกษตรกรที่กู้ยืมมีโอกาสประสบปัญหาสภาพคล่อง ไม่มีเงินชำระหนี้ ต้องขายที่ดินเพื่อได้เงินก้อนใหญ่นำไปถอนจำนองหรือปล่อยให้ที่ดินหลุดจำนอง จึงสรุปได้ว่ามีเกษตรกรจำนวน 5.4 หมื่นรายที่จำเป็นต้องขายทรัพย์สินนำเงินไปชำระหนี้ (เพื่อสอบทานความแม่นตรงผู้เขียนค้นคว้าสถิติของกรมที่ดิน คือสถิติจำนวนที่ดินจดจำนองในแต่ละปี พบว่าในปี 2556 มีที่ดินจดจำนองทั่วประเทศสูงถึง 1.16 ล้านราย จึงลงความเห็นว่าตัวเลข 5.4 หมื่นรายที่ดินเกษตรกรรมน่าจะเป็นไปได้ และเป็นประมาณการขั้นต่ำ ตัวเลขจริงอาจจะสูงกว่านี้) หากมีธนาคารที่ดิน-ก็จะเป็นทางเลือกใหม่ให้กลุ่มเกษตรกรที่เผชิญปัญหาสภาพคล่องและอาจจะต้องขายที่ดินทำกินไป คนกลุ่มนี้น่าจะเป็นผู้ใช้บริการของธนาคารที่ดินคือกู้ยืมเงินไปไถ่ถอนที่ดินหรือขายที่ดินให้กับธนาคารพร้อมกับขอเช่าที่ดินทำกินในอนาคตเมื่อฟื้นตัวก็สามารถซื้อที่ดินกลับคืน (เป็นเงื่อนไขหนึ่งในร่างกฎหมายธนาคารที่ดิน) สำหรับกิจกรรมอื่นๆ ของธนาคารที่ดินนั้นเกี่ยวข้องกับการพัฒนาที่ดิน จัดรูปที่ดิน ให้เช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ส่งเสริมอาชีพธุรกิจการเกษตร การให้คำปรึกษาแนะนำ

ธนาคารที่ดินนั้นมีข้อแตกต่างจากสถาบันการเงินอื่นๆ ตรงที่มีความชำนาญการด้านธุรกรรมที่ดิน เราอาจจะต้องเรียนรู้เพิ่มเติมว่า ธนาคารที่ดินในฟิลิปปินส์และไต้หวันดำเนินการอย่างไร จึงได้เจริญเติบโตเป็นหลักเป็นฐาน เป็นสถาบันการเงินขนาดใหญ่ระดับชาติหรืออันดับโลก (1 ใน 200 ของโลก)

ข้อเสนอให้ตั้งธนาคารที่ดินในเมืองไทยเราเพื่อเป็นองค์กรทางการเงินเกษตรกรไทย จึงมีเหตุผลสมควรยิ่ง เศรษฐกิจไทยของเรานั้นอิงฐานการเกษตรตั้งแต่ต้น ความสำคัญของการเกษตรเทียบกับมูลค่าจีดีพีของไทยน่าจะสูงกว่าในประเทศไต้หวันหรือฟิลิปปินส์

4.ในข้อเสนอของคณะยกร่างรัฐธรรมนูญเสนอให้จัดตั้ง "ธนาคารแรงงาน" เพื่อเป็นทางเลือกใหม่ทางการเงินและสินเชื่อให้ผู้ใช้แรงงาน จำนวนกว่า 12 ล้านคน แรงงานกลุ่มนี้ได้สมทบเงินเข้ากองทุนประกันสังคมทุกๆ เดือน จนกลายเป็นเงินกองทุนก้อนใหญ่ของประเทศไทย (มากกว่า 1.2 ล้านล้านบาท) ซึ่งในเรื่องนี้มีผลงานวิจัยโดย รศ.ดร.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ แห่งคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยไว้อย่างน่าสนใจ ท่านได้เล่าความคิดให้กลุ่มเพื่อนรับฟัง เป็นประเด็นสนทนามาเป็นเวลาหลายปีแล้ว

ธนาคารที่ดิน และธนาคารแรงงานเป็นความคิดที่ได้รับการค้นคว้าวิจัยมายาวนาน บัดนี้ได้กลายเป็นมานโยบายสาธารณะ ผ่านการกรองจากคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เป็นส่วนหนึ่งของมาตรการลดความเหลื่อมล้ำที่น่าสนใจยิ่ง

ที่มา : มติชน วันที่ 19 มิ.ย. 2558