การสูญเสียที่ดินของชาวนา ภายใต้ระบบสินเชื่อของสถาบันการเงิน

เมื่อวันที่ 24 กันยายน 2557 ที่ผ่านมา กลุ่มปฏิบัติงานท้องถิ่นไร้พรมแดน (โลโคลแอค) ร่วมกับศูนย์ศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และสภาเครือข่ายองค์กรเกษตรกรแห่งประเทศไทย (สค.ปท.)ได้จัดเวทีสัมมนาวิชาการเรื่อง "การสูญเสียที่ดินของชาวนา ภายใต้ระบบสินเชื่อของสถาบันการเงิน" เพื่อนำเสนอผลงานวิจัย และแลกเปลี่ยนแนวทางการแก้ไขปัญหา และป้องกันการสูญเสียที่ดินของชาวนา

จากข้อมูลสำรวจการถือครองที่ดินเพื่อการเกษตร ปี 2556 ของสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตรพบว่า พื้นที่เกษตรกรรมจำนวน 149 ล้านไร่ เป็นพื้นที่เช่าถึง 29 ล้านไร่ และเป็นพื้นที่ที่เกษตรกรติดจำนองและขายฝากถึง 30 ล้านไร่ หากเกษตรกรไม่สามารถชำระหนี้คืนได้ พื้นที่เกษตรกรรมเหล่านี้จะถูกถ่ายโอนไปเป็นของสถาบันการเงินและเจ้าหนี้นอกระบบแทน

จุดเริ่มต้นการสูญเสียที่ดินของชาวนา เกิดจากการที่ชาวนา นำที่นาไปเป็นหลักทรัพย์ค้ำประกันเงินกู้ เพื่อนำเงินมาลงทุนทำนา ใช้จ่ายค่าอุปโภคบริโภคในครัวเรือน และเป็นทุนการศึกษาของลูก โดยแหล่งเงินกู้ที่ชาวนาพึ่งพิง มีทั้งแหล่งเงินกู้ในระบบ และแหล่งเงินกู้นอกระบบควบคู่กันไป

"นางบุญชู มณีวงษ์ ประธานกลุ่มพันธมิตรการเกษตรบ้านนางบวช อ.เดิมบางนางบวช จ.สุพรรณบุรี เล่าถึงสาเหตุการสูญเสียที่ดินของสมาชิกในกลุ่มว่า เริ่มต้นจากการกู้เงินสถาบันการเงินของรัฐก่อน ต่อมาเมื่อถูกสถาบันการเงินของรัฐทวงหนี้ ก็ไปกู้นอกระบบมาใช้หนี้คืน แต่เจ้าหนี้นอกระบบกลับทำสัญญาเงินกู้ขึ้นมาสองฉบับ โดยฉบับหนึ่งให้ชาวนาเซ็นชื่อในกระดาษเปล่าอย่างเดียว ฉบับที่เซ็นชื่ออย่างเดียวนี้ เจ้าหนี้นอกระบบเอาไปเขียนรายละเอียดเอง กลายเป็นสัญญาเงินกู้จำนวนมหาศาลที่นำมาฟ้องร้องกับชาวนา"
เรื่องจึงกลายเป็นว่าเมื่อเกษตรกรเข้าไปสู่วงจรหนี้สิน ยิ่งพยายามแก้ไข หนี้สินกลับยิ่งเพิ่มขึ้น เพราะเป็นการแก้ไขโดยการกู้หนี้ใหม่มาชำระหนี้เก่า กู้หนี้นอกระบบมาใช้หนี้ในระบบ หรือแม้แต่การปรับโครงสร้างหนี้ของสถาบันการเงินรัฐที่ใช้หลักเดียวกัน คือให้เกษตรกรกู้หนี้สัญญาใหม่ ก้อนใหญ่กว่าเดิม เพื่อให้นำเงินมาชำระหนี้ก้อนเก่า เมื่อภาระหนี้สินของเกษตรกรเพิ่มขึ้นทุกปี จากหนึ่งแหล่ง เป็นสองแหล่ง และเป็นสามแหล่ง เกษตรกรจึงไม่สามารถแบกรับภาระหนี้ไว้ได้ ที่ดินจึงเริ่มหลุดมือไปทีละแปลง

ผลการวิจัย "ความสุ่มเสียงในการสูญเสียที่ดินของเกษตรกร ภายใต้ระบบสินเชื่อของสถาบันการเงิน" ได้ระบุถึงสาเหตุที่ทำให้เกษตรกรรายย่อย มีหนี้สินเพิ่มขึ้นและเสี่ยงต่อการสูญเสียที่ดิน เนื่องจากเกษตรกรมีข้อจำกัดในการเข้าถึงข้อมูลด้านกฎหมาย รายละเอียดสัญญาเงินกู้ การบริหารจัดการหนี้ การผ่อนชำระหนี้ซึ่งขึ้นอยู่กับรายได้การเกษตร ซึ่งแต่ละปีไม่แน่นอน รวมไปถึงอำนาจการต่อรองของเกษตรกรกับเจ้าหนี้ที่ไม่เท่าเทียมกัน

สำหรับแนวทางแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกร ภาครัฐได้ดำเนินการผ่านกลไกกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร (ก่อตั้งในปี พ.ศ.2542) และกลไกกองทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรและผู้ยากจน (ก่อตั้งในปี พ.ศ.2546) ข้อมูลล่าสุดของส่วนบริหารสินทรัพย์ของกองทุนฟื้นฟูฯ มีเกษตรกรมาขึ้นทะเบียนเพื่อให้กองทุนฯช่วยเหลือทั้งหมด 520,978 ราย มีมูลค่าหนี้รวมทั้งสิ้น 79,420 ล้านบาท กองทุนฯ สามารถชำระหนี้แทนเกษตรกรและซื้อทรัพย์สินคืนจากเจ้าหนี้ให้เกษตรกร 28,304 ราย เป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น 5,743 ล้านบาท และในส่วนของกองทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรและผู้ยากจน มีการอนุมัติเงินกู้ให้เกษตรกรและผู้ยากจนจำนวน 23,660 ราย เป็นจำนวนเงิน 3,615 ล้านบาท จำนวนที่ดินที่ขอไถ่ถอนหรือซื้อประมาณ 244,853 ไร่


แม้รัฐบาลมีนโยบายแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกร ทั้งระยะสั้นและระยาวมาเป็นเวลานับทศวรรษ แต่พบว่ากระบวนการแก้ปัญหาเป็นไปอย่างเชื่องช้า กลไกไม่มีประสิทธิภาพ อีกทั้งกองทุนฯ เหล่านี้ล้วนแต่ต้องการที่ดินเป็นหลักทรัพย์ค้ำประกันทั้งสิ้น ในขณะที่การแก้ไขปัญหาโดยการใช้กลไกสถาบันการเงินของรัฐ ด้วยการปรับโครงสร้างหนี้ และพักชำระหนี้ ทำได้เพียงชะลอเวลาแต่ไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาแต่อย่างใด เพราะไม่ได้แก้ที่ต้นเหตุของปัญหาที่ทำให้เกิดหนี้

เมื่อเกษตรกรไม่สามารถชำระหนี้คืนได้ ก็จะถูกฟ้องร้องดำเนินคดี เมื่อแพ้คดี และศาลมีคำพิพากษาถึงที่สุดให้ชำระหนี้ เมื่อเกษตรกรไม่สามารถหาเงินมาใช้ได้ ศาลจะออกหมายบังคับให้ยึดทรัพย์เกษตรกร จากนั้นเกษตรกรจะมีเวลาอุทธรณ์ 1 เดือน หากไม่มีการอุทธรณ์ ถือว่าศาลมีคำพิพากษาถึงที่สุด เจ้าหนี้จะขอคำสั่งศาลเพื่อให้ออกหมายบังคับคดี เพื่อให้พนักงานบังคับคดี ดำเนินการยึดทรัพย์เกษตรกรเพื่อขายทอดตลาด นำเงินมาชำระหนี้

แม้ในกระบวนการของศาลเปิดโอกาสให้ลูกหนี้สามารถอุทธรณ์และเจรจากับเจ้าหนี้ได้เพื่อหาเงินมาชำระ แต่เกษตรกรจำนวนมากไม่รู้ช่องทางการต่อสู้ทางกฎหมาย อีกทั้งเจ้าหนี้บางรายมีเจตนาหลบหลีกการเจรจา เพราะมีเป้าหมายต้องการที่ดินของเกษตรกรมากกว่า

ข้อเสนอการแก้ปัญหาหนี้สินของเกษตรกรจากการวิจัย คือการศึกษาอัตราดอกเบี้ยที่เกษตรกรสามารถรับภาระได้ การปรับแก้กฎหมาย เพื่อให้การยึดทรัพย์จบที่ทรัพย์ค้ำประกันเงินกู้เท่านั้น รวมถึงควรมีนโยบายให้กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร สามารถช่วยเหลือเกษตรกรได้ในทุกขั้นตอนของการจัดการหนี้ แม้แต่ในขั้นตอนของการขายทอดตลาดแล้วก็ตาม

นอกจากนี้ผลการศึกษายังได้เสนอ ให้รัฐมีมาตรการสร้างแรงจูงใจในการรักษาที่ดินของเกษตรกร โดยให้มองนอกกรอบแนวคิดการเปลี่ยนสินทรัพย์เป็นทุน เป็นการให้ทุนเพื่อสนับสนุนเกษตรกรรักษาที่ดินแทน อย่างกรณี Farm Service Agency (FSA) กระทรวงเกษตรของรัฐบาลสหรัฐอเมริกา ที่ช่วยเหลือเกษตรกรยากจนด้วยการสนับสนุนทุนให้เกษตรกร หรือเป็นผู้ค้ำประกันเมื่อเกษตรกรต้องการซื้อที่ดิน หรือการให้ทุนเพื่อสร้างแรงจูงใจในการรักษาที่ดินโดยเกษตรกรต้องปฏิบัติตามแนวทางอนุรักษ์ ดิน น้ำ ป่า พันธุ์พืชและสัตว์ท้องถิ่น ซึ่งปัจจุบันมาตรการจูงใจและมาตรการสนับสนุนทุนเพื่อให้เกษตรกรรักษาที่ดิน มีบทบาทสำคัญในสหรัฐอเมริกา มากกว่ามาตรการแทรกแซงทางตลาดที่เคยใช้ในอดีต (ขอบคุณข้อมูลจากรายงานวิจัย "ความสุ่มเสี่ยงในการสูญเสียที่ดินของเกษตรกร ภายใต้ระบบสินเชื่อของสถาบันการเงิน" ดร.เขมรัฐ เถลิงศรี ธีรสุวรรณจักร และภาวิญญ์ เถลิงศรี