ข้อบัญญัติท้องถิ่นว่าด้วยการจัดการทรัพยากร บทเรียนความสัมพันธ์ทางอำนาจใหม่

โอฬาร อ่องฬะ

นักวิชาการอิสระ สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา

ความแตกต่างหลากหลายของสังคม ความขัดแย้งแระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่นในเรื่องการพัฒนาเนื่องจากส่วนกลางมุ่งรวมศูนย์อำนาจและสร้างความเหมือนที่คุมได้ แต่ท้องถิ่นมุ่งพัฒนาตนเองอย่างอิสระโดยที่ส่วนกลางควรเข้ามาสนับสนุนโดยไม่ครอบงำ ปัญหาและความต้องการเหล่านี้ทำให้แนวคิดการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น สำคัญยิ่งต่อกระบวนการพัฒนาประชาธิปไตย เพราะเป็นการปรับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐส่วนกลางกับท้องถิ่นใหม่ เพิ่มความเป็นประชาธิปไตยทางตรง เกิดเป็นรูปธรรมสิทธิเสรีภาพ และการมีส่วนร่วมของประชาชนที่เป็นจริง

แต่การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในระบบรัฐไทยที่ทวีความเป็นรัฐราชการอำนาจนิยมไม่ใช่เรื่องง่าย มีสาเหตุหลายประการ เริ่มจากการรวมศูนย์อำนาจจากระบบบริหารราชการส่วนกลางความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารจัดการท้องถิ่นถูกกำกับจากทิศทางของกระทรวงมหาดไทยโดยใช้กฏหมายกำกับและควบคุมในระดับสูง โดยเฉพาะในเรื่องที่รัฐเห็นว่าสำคัญ เช่นเรื่องการจัดการทรัพยากร ด้วยเหตุผลว่าประชาชนยังไม่พร้อม

บทบาทชนชั้นนำทางสังคมที่ส่งผลในระดับท้องถิ่นเองยังก็มีลักษณะอำนาจนิยมในระบบอุปถัมภ์ ผู้มีอำนาจและอิทธิพลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้อ่อนแอกว่าที่ต้องตอบแทนโดยการให้การสนับสนุน การจงรักภักดีรวมทั้งให้บริการบางอย่างแก่ผู้มีอำนาจ ห่วงโซ่ความสัมพันธ์ดังกล่าวดำเนินไปเป็นทอดๆ บางแห่งมีการตกรางวัลให้กับหัวคะแนน ทั้งในเชิงทรัพย์สิน หรือให้สิทธิพิเศษในการทำงาน เข้าถึงสวัสดิการของรัฐ และอื่นๆ ทั้งหมดนี้ส่งผลให้กระบวนการมีส่วนร่วมทางการเมืองของงผู้รับการอุปถัมถ์ไม่ได้มีความเป็นอิสระแต่ถูกครอบงำโดยอ้างบุญคุณ หรือประโยขน์ต่างตอบแทน

แต่ความสัมพันธ์ดังกล่าวนี้กำลังจะเปลี่ยนไป ทั้งการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองระดับบนที่สร้างเครือข่ายทางการเมืองในแบบใหม่ และการตื่นตัวเคลื่อนไหวของประชาชน เกิดความร่วมมือฝ่ายต่างๆ ในท้องถิ่นที่ต้องการจัดความสัมพันธ์อำนาจกันใหม่ ดังตัวอย่างการจัดการป่าและทรัพยากรธรรมชาติในหลายท้องถิ่น หลังจากที่รัฐไม่ยอมรับสิทธิชุมชนในการจัดการป่า ท้องถิ่นหลายที่ได้เคลื่อนสร้างสร้างกลไกการจัดการร่วมเชิงสถาบันขึ้นมาใหม่

รูปธรรมก็คือ การตรา “ข้อบัญญัติท้องถิ่น”ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒โดยมีหลักเกณฑ์เช่น วิธีการของการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ประเภทของข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ประชาชนเสนอได้ และอื่นๆ ที่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) สามารถดำเนินการได้ โดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับการยกระดับพัฒนาคุณภาพชีวิตและสังคม ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

ด้วยสถานการณ์ที่ยังไม่มีการตรากฎหมายเพื่อกระจายอำนาจการจัดการทรัพยากรธรรมชาติให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อย่างชัดเจน และยังมีข้อถกเถียงเกี่ยวกับอำนาจของ อปท.ในการตราข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อจัดการทรัพยากรธรรมชาติ แต่ในทางปฏิบัติการณ์หลายพื้นที่ ฝ่ายประชาชนและภาคีต่างๆ ร่วมกับ อปท.ใช้หลักการพื้นที่เป็นตัวตั้งเอาปัญหาที่ดำรงอยู่เป็นเป้าหมายในการคลี่คลายบนฐานข้อเท็จจริงและการเรียนรู้ร่วมกัน อปท.หลายแห่งในภาคเหนือได้ออกข้อบัญญัติ เช่น ข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบลแม่ทา เรื่อง การจัดการป่าชุมชนตำบลแม่ทา พ.ศ. ๒๕๕๐ข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบลทาเหนือ ว่าด้วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๕๔อำเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่ ข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบลท่าผาปุ้ม ว่าด้วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๕๕อำเภอแม่ลาน้อย จังหวัดแม่ฮ่องสอน ข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบลนาเกียน ว่าด้วยการจัดการไฟป่าแบบมีส่วนร่วม พ.ศ. ๒๕๕๖ออกโดยองค์การบริหารส่วนตำบลนาเกียน อำเภออมก๋อย จังหวัดเชียงใหม่

ณ บัดนี้การออกแบบและสร้างเครื่องมือใหม่ๆขึ้นมา เพื่อทำหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาของท้องถิ่น โดยท้องถิ่นได้ยกระดับไปมาก เมือเทียบกับการกระจายอำนาจในเชิงโครงสร้างแบบจำกัดของรัฐราชการ

กระบวนการปฏิรูปที่กำลังเกิดขึ้นอยู่ในขณะนี้ จึงจำเป็นต้องเข้าใจ ความสัมพันธ์ใหม่ที่อยู่บนจุดเปลี่ยนทางอำนาจและบริบทของท้องถิ่นชุดใหม่ที่ลุกขึ้นมาจัดการ แก้ไขปัญหา รวมถึงสร้างกลไก รูปแบบการจัดการตนเองของท้องถิ่นให้มากที่สุด เพื่อให้กระบวนการในปฏิรูปสังคม การเมือง เศรษฐกิจ ดำรงอยู่บนฐานความเป็นจริงในสังคม และเป็นคำตอบของการแก้ไขปัญหาได้อย่างเป็นรูปธรรม

พิมพ์ในนิตยสารเนชั่นสุดสัปดาห์ วันที่ 30 กันยายน 2559