‘ประกันภัยพืชผล’ การรักษาความมั่นคงในชีวิตเกษตรกร

เกษตรกรเป็นอาชีพที่มีความเสี่ยงสูง เนื่องจากการทำการเกษตรต้องพึ่งพิงปัจจัยทางธรรมชาติอย่างมาก เกษตรกรต้องประสบทั้งภัยธรรมชาติ น้ำท่วม ภัยแล้ง ฝนทิ้งช่วง ซึ่งเหล่านี้ถือเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกษตรกรส่วนใหญ่ยังคงยากจน มีหนี้สิน มีรายได้ที่ค่อนข้างต่ำ รายได้ไม่คงที่แน่นอน และบางรายต้องสูญเสียที่ดินทำกิน ดังนั้นภาครัฐจึงควรกำหนดนโยบายในการจัดการความเสี่ยงภัยให้เกษตรกรอย่างมีระบบและยั่งยืน ตั้งแต่เริ่มการเพาะปลูก การแปรรูป การตลาด และการจัดการระบบการเงิน

การประกันภัยพืชผล เป็นหนึ่งในมาตรการที่มีความสำคัญในการช่วยเหลือเกษตรกร เป็นเครื่องมือในการจัดระบบการเงินเพื่อช่วยเกษตรกร เพื่อคุ้มครองต้นทุนการผลิตเมื่อเกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติ คุ้มครองปริมาณผลผลิตที่ลดต่ำลง คุ้มครองราคาผลผลิตที่ผันผวน ทั้งนี้จะช่วยสร้างเสถียรภาพทางรายได้และความมั่นคงในอาชีพของเกษตรกร

การประกันภัยพืชผลเป็นโครงการที่ภาครัฐพยายามผลักดันและดำเนินการมานานตั้งแต่ปี 2513 โดยมีข้าว และข้าวโพดเลี้ยงสัตว์เป็นพืชชนิดหลัก แต่เท่าที่ผ่านมายังไม่ค่อยประสบผลสำเร็จมากนัก แม้ว่ารัฐบาลจะเข้าไปสนับสนุนงบประมาณช่วยเหลือจำนวนมาก แต่เกษตรกรส่วนใหญ่ยังให้ความสนใจเข้าร่วมน้อย ผลการดำเนินงานในปี 2558 ที่ผ่านมามีเกษตรกรทำประกันภัยนาข้าวเพียง 1 แสนราย คิดเป็นพื้นที่ 1.5 ล้านไร่

อย่างไรก็ตามล่าสุดเมื่อวันที่  21 มิถุนายน 2559 คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบอนุมัติกรอบวงเงินสำหรับช่วยเหลือเกษตรกรผู้ปลูกข้าว ประจำปีการผลิต 2559/2560 จำนวน 4 โครงการ โดยมีหนึ่งในนั้นคือโครงการประกันภัยข้าวนาปี ปีการผลิต 2559 วงเงิน 2,071 ล้านบาท โดยครั้งนี้จะถือเป็นโครงการประกันภัยนาข้าวแบบใหม่ ซึ่งรัฐบาลและ ธ.ก.ส. จะรับภาระจ่ายเบี้ยประกันให้ทั้งหมด (รัฐบาลจ่าย 67.43 บาท ธกส.จ่าย 40 บาท) จากเดิมที่ให้เกษตรกรจ่ายเบี้ยประกันส่วนหนึ่งด้วย ทั้งนี้คาดว่าจะช่วยเหลือเกษตรกรได้ราว 1.5 ล้านราย ครอบคลุมพื้นที่ 30 ล้านไร่ จากนาข้าวทั้งประเทศ 62 ล้านไร่

ทั้งนี้ผู้เขียนมีข้อสังเกตต่อรูปแบบการประกันภัยนาข้าวที่รัฐบาลประกาศใช้ในปีนี้ ถือได้ว่ามีความใหม่และแตกต่างจากครั้งที่ผ่านมาหลายประการ นั่นคือ ประการที่หนึ่ง ภาครัฐกับธ.ก.ส.สนับสนุนเบี้ยประกันภัยแก่เกษตรกรทั้งหมด เกษตรกรที่กู้เงินกับ ธ.ก.ส.ทุกรายมีประกันภัยนาข้าวควบคู่ไปด้วยแบบอัตโนมัติ (กึ่งบังคับ) ต่างจากครั้งที่ผ่านมาซึ่งจะเป็นแบบสมัครใจและรัฐจ่ายสมทบเพียงบางส่วน ที่เหลือให้เกษตรกรจ่ายเพิ่มเติม ดังนั้นเกษตรกรจำนวนมากไม่เข้าร่วมเพราะไม่ต้องการจ่ายเพิ่ม และมีเหตุผลส่วนหนึ่งที่ไม่ได้เข้าร่วมเพราะไม่มั่นใจว่าจะได้รับค่าชดเชยที่คุ้มค่ากับความเสียหาย

ประการที่สอง โครงการประกันภัยพืชผลที่ผ่านมารัฐบาลทำเป็นโครงการนำร่องจำนวน 1.5 ล้านไร่ ซึ่งทางภาคเอกชนหรือบริษัทประกันภัยซึ่งรับช่วงต่อจากรัฐบาลมองว่ามีความเสี่ยงสูงเพราะพื้นที่ไม่กระจายตัวจึงกำหนดเบี้ยประกันสูงตั้งแต่ราคา 120- 483 บาท ต่อไร่ การชดเชยสินไหมอยู่ที่ไร่ละ 1,111 บาท แต่การประกันภัยนาข้าวในรอบนี้จะเป็นรูปแบบการกระจายความเสี่ยงทุกพื้นที่มีอัตราเบี้ยประกันภัยเท่ากันหมด โดยไม่เลือกว่าพื้นที่นั้นจะมีความเสี่ยงมากหรือเสี่ยงน้อย รวมถึงอัตราค่าชดเชยความเสียหายเกษตรกรก็จะได้รับเท่าเทียมกันทุกพื้นที่เช่นกัน  

โดยแนวทางการจ่ายค่าชดเชยจะครอบคลุมความเสียหายจากภัยธรรมชาติ 7 ประเภท ได้แก่ 1.น้ำท่วมหรือฝนตกหนัก 2.ภัยแล้ง 3.ฝนแล้งหรือฝนทิ้งช่วง 4.ลมพายุหรือพายุไต้ฝุ่น 5.ภัยอากาศหนาวหรือน้ำค้างแข็ง 6.ลูกเห็บ 7.ไฟไหม้และศัตรูพืชหรือโรคระบาด โดยจำนวนเงินความคุ้มครองสำหรับ 6 ภัยแรก อยู่ที่ 1,111 บาทต่อไร่ และสำหรับภัยศัตรูพืชหรือโรคระบาด อยู่ที่ 555 บาทต่อไร่

หลักการของการประกันภัย คือ การที่กลุ่มบุคคลร่วมกันจัดตั้งกองทุนเพื่อให้สมาชิกช่วยเหลือซึ่งกันและกันเมื่อได้รับความเดือดร้อนจากภัยพิบัติต่าง ๆ เป็นการเฉลี่ยความเสี่ยงในระหว่างสมาชิกเพื่อมิให้สมาชิกคนใดคนหนึ่งต้องรับภาระแต่เพียงผู้เดียว  ประเทศส่วนใหญ่ในโลกทั้งที่พัฒนาแล้วและกำลังพัฒนาต่างมีนโยบายช่วยเหลือเกษตรกรในการลดความเสี่ยงในรูปแบบต่างๆ จากรายงานการศึกษาของธนาคารโลก ปี 2010 พบว่าประเทศส่วนใหญ่ไม่นิยมใช้ระบบประกันร่วมระหว่างภาครัฐและเอกชน แต่ละนิยมใช้ระบบประกันภัยต่อโดยรัฐ และทุกประเทศมีการอุดหนุนค่าเบี้ยประกันภัย ในประเทศที่กำลังพัฒนาส่วนใหญ่จะรัฐจะสนับสนุนค่าบริหารจัดการ

ในระบบเศรษฐกิจที่มีความเจริญก้าวหน้าระดับหนึ่ง เอกชนสามารถจัดรูปแบบการรับประกันแทนรัฐได้ด้วยประสิทธิภาพที่เหนือกว่า แต่การประกันโดยเอกชนนี้จะมีประสิทธิภาพเมื่อมีผู้เอาประกันเป็นจำนวนมากตามหลักของการกระจายความเสี่ยง โดยมีภาครัฐเข้ามาเติมเต็มช่องว่างของกลไกตลาดที่ภาคเอกชนยังไม่สามารถดำเนินการให้เกิดความมั่นคงแก่ชีวิตเกษตรกรได้

ในประเทศไทยนั้นการอุดหนุนจากภาครัฐส่วนใหญ่จะเป็นการอุดหนุนโดยตรงแก่เกษตรกร โดยการจ่ายเงินชดเชยแก่เกษตรกรที่ได้รับความเสียหายจากภัยธรรมชาติ แต่เป็นจำนวนเงินเล็กน้อย และไม่ครอบคลุมเกษตรกรที่ได้รับความเสียหายอย่างเท่าเทียม ทั้งนี้ด้วยเหตุผลข้อจำกัดด้านงบประมาณ ประสิทธิภาพของระบบราชการ และการแทรกแซงทางการเมือง

จากรายงานการศึกษาแนวทางการปฏิรูปประกันภัยพืชผลของสภาปฏิรูปแห่งชาติ ปี 2558 พบว่าในระหว่างปี 2547-2557 ในแต่ละปีจะมีเกษตรกรที่ได้รับความเสียหายเฉลี่ยร้อยละ 10-20 หรือประมาณปีละ 1 ล้านครัวเรือน  โดยรัฐบาลใช้งบประมาณในการช่วยเหลือด้านภัยธรรมชาติแก่เกษตรกรต่ำสุด  1,300 ล้านบาท และ 31,000 ล้านบาท เมื่อเกิดภัยธรรมชาติรัฐจะจ่ายค่าชดเชยบางส่วนให้แก่เกษตรกร ซึ่งเป็นจำนวนเงินน้อยมาก ต่ำกว่าต้นทุนการเพาะปลูกพืชที่ได้รับความเสียหาย และไม่สอดคล้องกับความเสียหายที่เกิดขึ้น

ดังนั้นในระยะยาว เพื่อเป็นการรองรับสภาพปัญหาภัยธรรมชาติ ความแปรปรวนของสภาพอากาศและความเสี่ยงของเกษตรกรซึ่งมีแนวโน้มเกิดขึ้นทุกปี และเป็นการช่วยลดภาระของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาซ้ำซาก    แนวทางการประกันภัยพืชผลเพื่อรักษาความมั่นคงในชีวิตของเกษตรกรที่สอดคล้องกับบริบทสังคมไทย คือ ระบบประกันภัยพืชผลแบบสมัครใจ โดยรัฐสมทบค่าเบี้ยประกันภัยบางส่วนให้กับเกษตรกร ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนและกลุ่มเกษตรกร  ทั้งนี้เพื่อทำให้ระบบการประกันภัยพืชผลเป็นไปอย่างมีระบบและยั่งยืน สร้างความเชื่อมั่นของเกษตรกรได้ จึงจำเป็นต้องมีการผนึกกำลังระหว่างภาคีที่เกี่ยวข้อง ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคเกษตรกร และภาคชุมชน เข้ามามีส่วนร่วมและมีบทบาทสำคัญในการผลักดันให้การประกันภัยพืชผลเป็นมาตรการหลักในการรักษาความมั่นคงในชีวิตเกษตรกร

และที่สำคัญภาครัฐและเกษตรกรควรได้รับความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องว่า การประกันภัยเป็นมาตรการกระจายความเสี่ยงระหว่างสมาชิก และเพื่อให้การกระจายความเสี่ยงบังเกิดผลสำเร็จเป็นประโยชน์ต่อสมาชิกทุกคนเกษตรกรควรเข้าร่วมโครงการอย่างพร้อมเพรียงกัน ในระยะยาวควรส่งเสริมให้มีการประกันภัยพืชผลทั่วประเทศและครอบคลุมพืชเศรษฐกิจทุกชนิด

พิมพ์ในนิตยสารเนชั่นสุดสัปดาห์ วันที่ 29 กรกฎาคม 2559