รัฐธรรมนูญที่ไม่ตอบโจทย์ความเหลื่อมล้ำการถือครองที่ดิน

ฝนแรกแห่งฤดูกาลที่ตกลงเมื่อช่วงกลางเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา คงพอช่วยผ่อนคลายสถานการณ์ปัญหาวิกฤตภัยแล้งของเกษตรกรและประชาชนได้บางส่วน แต่โดยรวมแล้วเกษตรกรส่วนใหญ่ทั้งในเขตชลประทานและนอกเขตชลประทานยังคงเผชิญปัญหาภาวะวิกฤตภัยแล้งหนักอยู่เช่นเดิม และตอนนี้เรื่องที่ร้อนแรงเสียยิ่งกว่าภาวะภัยแล้งและอุณหภูมิอากาศคงหนีไม่พ้นเรื่องร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ฉบับที่จะมีการลงประชามติใน วันที่ 7 สิงหาคมที่จะถึงนี้

อย่างไรก็ตามเมื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ 2559 โดยเฉพาะประเด็นการลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรม โดยเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญก่อนหน้า 2 ฉบับ คือ รัฐธรรมนูญ 2540 กับ รัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งค่อนข้างชัดเจนว่าจะไม่มีประเด็นเรื่องการส่งเสริมและรับรองสิทธิเกษตรกร สิทธิชุมชนในการเข้าถึงและมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างเสมอภาค และการกระจายการถือครองที่ดินเพื่อลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมในสังคม หรือแม้ว่ามีบางประเด็นถูกระบุเอาไว้แต่ก็ดูจะให้น้ำหนักและความสำคัญลดน้อยลง

โดยในร่างรัฐธรรมนูญ 2559 มาตรา 72 ระบุว่า รัฐพึงดำเนินการเกี่ยวกับที่ดิน... โดย(1) วางแผนการใช้ที่ดินของประเทศให้เหมาะสมกับสภาพของพื้นที่และศักยภาพของที่ดินตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน (2) จัดให้มีการวางผังเมืองทุกระดับและบังคับการให้เป็นไปตามผังเมืองอย่างมีประสิทธิภาพ รวมตลอดทั้งพัฒนาเมืองให้มีความเจริญโดยสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนในพื้นที่ (3) จัดให้มีมาตรการกระจายการถือครองที่ดินเพื่อให้ประชาชนสามารถมีที่ทำกินได้อย่างทั่วถึงและเป็นธรรม มาตรา 73 ระบุว่า รัฐพึงจัดให้มีมาตรการหรือกลไกที่ช่วยให้เกษตรกรประกอบเกษตรกรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพ ได้ผลผลิตที่มีปริมาณและคุณภาพสูง มีความปลอดภัย โดยใช้ต้นทุนต่ำ และสามารถแข่งขันในตลาดได้ และพึงช่วยเหลือเกษตรกรผู้ยากไร้ให้มีที่ทำกิน โดยการปฏิรูปที่ดินหรือวิธีอื่นใด

ทั้งนี้เมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 46 บุคคลซึ่งรวมกันเป็นชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมย่อมมีสิทธิอนุรักษ์ หรือฟื้นฟูจารีต ประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะหรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติและมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุลและยั่งยืนทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ มาตรา 84 รัฐต้องจัดระบบการถือครองที่ดินและการใช้ที่ดินอย่างเหมาะสม จัดหาแหล่งน้ำเพื่อเกษตรกรรมให้เกษตรกรอย่างทั่วถึง และรักษาผลประโยชน์ของเกษตรกรในการผลิตและการตลาดสินค้าเกษตรให้ได้รับผล ตอบแทนสูงสุด รวมทั้งส่งเสริมการรวมตัวของเกษตรกรเพื่อวางแผนการเกษตรและรักษาผลประโยชน์ร่วมกันของเกษตรกร

รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 66ระบุว่า บุคคลซึ่งรวมกันเป็นชุมชน ชุมชนท้องถิ่น หรือชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม ย่อมมีสิทธิอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ และมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืนมาตรา 85  รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม ดังต่อไปนี้(1) กำหนดหลักเกณฑ์การใช้ที่ดินให้ครอบคลุมทั่วประเทศ โดยให้คำนึงถึงความสอดคล้องกับสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติ ทั้งผืนดิน ผืนน้ำ วิถีชีวิตของชุมชนท้องถิ่นและการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติอย่างมีประสิทธิภาพ และกำหนดมาตรฐานการใช้ที่ดินอย่างยั่งยืน โดยต้องให้ประชาชนในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากหลักเกณฑ์การใช้ที่ดินนั้นมีส่วนร่วมในการตัดสินใจด้วย

(2) กระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมและดำเนินการให้เกษตรกรมีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิในที่ดินเพื่อประกอบเกษตรกรรมอย่างทั่วถึงโดยการปฏิรูปที่ดินหรือวิธีอื่น  รวมทั้งจัดหาแหล่งน้ำเพื่อให้เกษตรกรมีน้ำใช้อย่างพอเพียงและเหมาะสมแก่การเกษตร (3) จัดให้มีการวางผังเมือง พัฒนา และดำเนินการตามผังเมืองอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เพื่อประโยชน์ในการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน

ปัจจุบันปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยจะเติบโตมากขึ้นเรื่อยๆ  โดยอัตราชี้วัดที่เห็นได้ชัดเจนที่สุดจากรายงานของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ปี 2557 ระบุว่าช่องว่างความเหลื่อมล้ำระหว่างคนจนและคนรวยของประเทศไทยนั้นห่างกันถึง 25 เท่า โดยปัญหาที่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำและความไม่เท่าเทียมมากที่สุด คือ การถือครองที่ดิน 

ที่ผ่านมาเรื่องการปฏิรูปที่ดินและการกระจายการถือครองที่ดินจะถูกบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับ แต่หลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแล้ว การดำเนินการให้เกิดผลเป็นรูปธรรมนั้นมีปัญหา โดยเฉพาะการเข้ามาแทรกแซงของผู้ที่ถือครองที่ดินจำนวนมาก ซึ่งส่วนใหญ่เป็นกลุ่มคนที่มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของรัฐบาล ทำให้การดำเนินการในเรื่องของที่ดินไม่ว่าจะรัฐบาลไหนจึงไม่เกิดผลเป็นรูปธรรมเสียที 

            สิ่งหนึ่งที่รัฐบาล คสช.เน้นย้ำเจตนารมณ์ของตนเองหลายครั้งว่าให้ความสำคัญในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรม ดังนั้นสิ่งที่ควรเร่งรัดและผลักดันให้เกิดขึ้นจริงได้เสียทีคือ พระราชบัญญัติภาษีที่ดินฯ ซึ่งแม้ว่าจะไม่ใช่มาตรการที่ตอบโจทย์เรื่องการกระจายการถือครองที่ดินมากนัก เพราะไม่ได้เก็บภาษีอัตราก้าวหน้าจากขนาดการถือครองที่ดิน ทั้งนี้หลักการของภาษีที่ดินเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ควรเป็นความรับผิดชอบของคนไทยทุกคน ที่มีที่ดิน ที่อยู่อาศัย เพื่อมีส่วนร่วมและสนับสนุนให้เกิดความเป็นธรรมในสังคม

พิมพ์ในนิตยสารเนชั่นสุดสัปดาห์ วันที่ 3 มิถุนายน 2559