ธนาคารที่ดินกับโอกาสรอดของที่ดินเกษตรหลุดจำนอง

การอนุมัติผ่านหลักการร่างพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน ที่นำเสนอโดยสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน ของคณะรัฐมนตรีชุดปัจจุบัน เมื่อวันที่ 26 เมษายนที่ผ่านมา อาจทำให้หน่วยงานที่ทำงานเกี่ยวข้องกับเกษตรกรมีความหวังขึ้นมาว่าที่ดินที่กำลังจะหลุดจำนองของเกษตรกรนับแสนราย มีโอกาสเป็นไปได้ที่จะถูกช้อนซื้อโดยธนาคารที่ดิน และกลับมาเป็นกรรมสิทธิ์ของเกษตรกรอีกครั้งด้วยการไถ่ถอนคืนจากธนาคารที่ดิน ซึ่งน่าจะทำให้ที่ดินเกษตรไม่ถูกเปลี่ยนมือไปเป็นของนายทุนเหมือนในอดีตที่ผ่านมา

คณะกรรมธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านเศรษฐกิจภายใต้สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ซึ่งเป็นผู้จัดทำรายงานการศึกษาเรื่องธนาคารที่ดินและร่างพระราชบัญญัติธนาคารที่ดิน พ.ศ… ให้เหตุผลของการจัดตั้งธนาคารที่ดินไว้อย่างน่าสนใจว่า ธนาคารที่ดินจะดำเนินการในฐานะสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ มุ่งเน้นการบริหารจัดการที่ดินเป็นหลัก โดยจะเป็นหน่วยงานที่ดูแลฟื้นฟูหนี้เสียในภาคเกษตรของไทย โดยสถาบันเงินกู้ไม่จำเป็นต้องเร่งนำสินทรัพย์หนี้เสียของเกษตรกรมาขายทอดตลาด แต่ธนาคารที่ดินจะรับโอนหนี้ นำที่ดินที่ติดจำนอง หรือขายฝากมาไว้กับธนาคารที่ดินเอง ซึ่งธนาคารที่ดินจะเป็นกลไกของรัฐที่จะช่วยลดปัญหาที่ดินหลุดมือให้กับภาคเกษตรของไทย

อันที่จริงแล้วร่างพระราชบัญญัติสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดินฉบับดังกล่าว ถูกผลักดันมาแล้วในรัฐบาลหลายยุคสมัย ย้อนกลับไปได้ถึงช่วงปีพ.ศ. 2518 ที่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และมีการจัดตั้งกองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โดยหวังให้เป็นกองทุนในการจัดสรรที่ดินให้กับเกษตรกรที่ประสบปัญหาขาดแคลนที่ทำกิน

เห็นได้ว่าปัญหาการขาดแคลนที่ทำกินของเกษตรกรไทย และความตระหนักในปัญหาดังกล่าวนี้ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง มีมาแล้วกว่า 40 ปี แต่ด้วยเหตุที่ว่าผลประโยชน์จากการถือครองที่ดินของฝั่งนายทุนและนักเก็งกำไรในสังคมไทย มีมากมายมหาศาลเสียจนทำให้ร่างพระราชบัญญัตินี้ ไม่สามารถคลอดได้ ในหลายยุคสมัยรัฐบาลที่ผ่านมา  

ร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดินฉบับที่ว่านี้ เปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัยและความรุนแรงของปัญหาการขาดแคลนและการสูญเสียที่ดินของเกษตรกรไทย ในยุคสมัยหนึ่ง เมื่อหลายสิบปีที่ผ่านมา การขาดแคลนที่ทำกินของเกษตรกร เป็นปัญหาความไม่เป็นธรรมที่เกิดขึ้นในสังคมไทย เครือข่ายเกษตรกรและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเห็นว่าต้องมีการแก้ไข เพื่อให้เกษตรกรมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น สามารถพัฒนาศักยภาพในการผลิตและรายได้ให้ทัดเทียมกับอาชีพอื่น  

ในขณะที่ยุคสมัยถัดมา เนื่องจากปัญหาขอบเขตพื้นที่ป่าที่ไม่ชัดเจน ทำให้มีการประกาศเขตป่าทับที่ทำกินประชาชน และมีการเข้าไปทำกินในพื้นที่ป่าสงวนมากขึ้น คนยากจนจึงเสนอให้รัฐนำที่ดินในเขตป่าที่ไม่ได้มีสภาพป่าแล้ว มาจัดสรรเป็นที่ทำกินของคนจนในรูปแบบโฉนดชุมชน ซี่งเป็นเอกสารสิทธิ์ร่วมที่เกษตรกรไม่สามารถซื้อขายได้ รวมไปถึงเรียกร้องให้มีการจัดตั้งธนาคารที่ดินเพื่อช้อนซื้อที่ดินของคนรวยที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ นำมาจัดสรรให้กับคนยากจนได้เช่าชื้อในราคาถูกเป็นการกระจายการถือครองที่ดินที่มีความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น

พอถึงยุคสมัยปัจจุบัน ร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดินได้ตั้งเป้าหมายเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรและคนยากจนซี่งที่ดินกำลังจะหลุดจำนองและกำลังจะกลายเป็นคนไร้ที่ดินรุ่นต่อไปเป็นกลุ่มเป้าหมายในระยะแรก และจะทำหน้าที่จัดซื้อที่ดินของเอกชนมาจัดสรรให้คนยากจนได้เช่าชื้อในระยะที่สอง โดยมีทุนประเดิมเริ่มต้นจากภาครัฐหนึ่งหมื่นล้านบาท

เห็นได้ชัดว่า พัฒนาการความรุนแรงของปัญหาการขาดแคลนที่ดินของเกษตรกรไทยในอดีต เดินมาถึงจุดที่เกษตรกรสูญเสียที่ดินจากการจำนอง ขายฝาก และภาระหนี้สินที่ไม่สามารถผ่อนคืนได้ เป็นจำนวนมาก กลายเป็นปัญหาวิกฤต ที่ธนาคารที่ดินที่ครั้งหนึ่งเคยถูกกำหนดบทบาทให้จัดสรรที่ดินให้กับเกษตรกร ต้องมาทำหน้าที่เป็นผู้ช้อนชื้อที่ดินใกล้หลุดจำนองของเกษตรกรจากธนาคารกและสถาบันเงินกู้แทน

แม้จะถูกเปลี่ยนบทบาทมาแล้วหลายครั้งตามปัญหาของยุคสมัยที่เปลี่ยนไป แต่ที่ผ่านมา ธนาคารที่ดินก็ยังคงเป็นแค่เสือกระดาษ ที่วาดลวดลายอยู่ในเอกสาร และบนโต๊ะประชุมของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในรัฐบาลชุดต่างๆ เท่านั้น สิ่งที่ต้องจับตามองขณะนี้คือ รัฐบาลชุดปัจจุบัน ที่ผลักดันและหยิบยกธนาคารที่ดินขึ้นมาวาดลวดลายบนโต๊ะประชุมอีกครั้ง จะสามารถผลักดันร่างกฎหมายฉบับนี้ให้ผ่านกระบวนการนิติบัญญัติจนสามารถมีผลบังคับใช้ได้ ไม่ต้องถูกทำแท้งเหมือนในรัฐบาลชุดที่ผ่านๆมา จริงหรือเปล่า

พิมพ์ในนิตยสารเนชั่นสุดสัปดาห์ วันที่ 20 พฤษภาคม 2559