เงื่อนไขอุปสรรคต่อการแก้ปัญหาหนี้สินเกษตรกร

เมื่อวันที่ 23 พฤศจิกายน 2558 สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตรได้เปิดเผยผลศึกษาภาวะหนี้สินเกษตรกรและแนวทางการปรับปรุงการดำเนินงานกองทุนในกำกับดูแลของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ปี 2557 โดยจัดจ้างมูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ทำการศึกษา ผลการศึกษาพบว่า ธ.ก.ส. เป็นแหล่งเงินกู้ยืมที่มียอดเงินลูกหนี้คงเหลือสูงสุดของภาคการเกษตรไทย คิดเป็นร้อยละ 63 รองลงมา คือ ธนาคารพาณิชย์ สหกรณ์การเกษตร กองทุนหรือเงินทุนหมุนเวียนในกำกับของกระทรวง ตามลำดับ

ซึ่งสาเหตุสำคัญของการก่อหนี้และความยากจนของเกษตรกร คือ เกษตรกรเข้าไม่ถึงแหล่งความรู้และการพัฒนาทักษะอีกทั้งเกษตรกรไม่มีความสามารถในการจัดการเกี่ยวกับความเสี่ยงด้านการผลิต โดยที่ผ่านมา เกษตรกรยังคงมีหนี้สินค้างชำระกองทุนเป็นจำนวนมาก เนื่องจากกองทุนเน้นให้ความสำคัญการอุดหนุนเงินมากกว่าการพัฒนาศักยภาพและอาชีพ ซึ่งมิใช่การแก้ปัญหาที่ต้นเหตุส่งผลให้เป็นหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้   พร้อมเสนอแนวทางการการปรับปรุงกองทุนเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกร 
          

          โดยมีรายละเอียดแนวทางแก้ไขหรือข้อเสนอในเชิงหลักการ คือ ภาครัฐควรสนับสนุนการมีส่วนร่วมของเกษตรกรในการสร้างและร่วมกันใช้กฎ กติกา และวิธีการของภาคประชาชน ซึ่งการดำเนินโครงการต่าง ๆ ของภาครัฐจะต้องพัฒนาและใช้ระบบการคัดเลือกเกษตรกรที่ดี มีการวางกรอบในการพัฒนาฐานข้อมูล และจัดเก็บข้อมูลอย่างเป็นระบบ รวมถึงวางระบบติดตามที่เน้นการประเมินผลลัพธ์ของโครงการ และที่สำคัญ คือ ภาครัฐไม่ควรเน้นให้ความช่วยเหลือด้วยการเติมเงินหรือใช้เงินเป็นตัวตั้ง แต่ควรสร้างวินัยทางการเงินและฟื้นฟูอาชีพให้กับเกษตรกรอย่างเป็นระบบ

แม้ว่าผู้เขียนยังไม่ได้อ่านรายงานการศึกษาฉบับเต็ม แต่เห็นว่าข้อเสนอจากงานวิจัยชิ้นนี้ของ TDRI เป็นข้อเสนอที่ดี และสอดคล้องกับความคิดเห็นของผู้เขียน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องการสนับสนุนการมีส่วนร่วมของเกษตรกร ที่สำคัญคือการกำหนดกฎเกณฑ์และเงื่อนไขการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกร ซึ่งพบว่ามีเงื่อนไขและกฎเกณฑ์หลายเรื่องที่เป็นอุปสรรคต่อการแก้ปัญหา บางครั้งก่อเกิดความไม่เป็นธรรมและไม่สามารถช่วยรักษาที่ดินทำกินของเกษตรกรเอาไว้ได้

ปัจจุบันมีหน่วยงานและกลไกรัฐที่เกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาหนี้สินและรักษาที่ดินทำกินของเกษตรกรอยู่หลายหน่วยงาน ได้แก่ 1.กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เช่น กองทุนช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน(กชก.) กองทุนฯ ส.ปก. 2. กระทรวงการคลัง เช่น ธ.ก.ส. ธนาคารออมสิน ธนาคารแห่งประเทศไทย กองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร (คชก.) 3.กระทรวงมหาดไทย เช่น ศูนย์ดำรงธรรม กรมการปกครอง 4. กระทรวงยุติธรรม เช่น กรมบังคับคดี ศูนย์ช่วยเหลือลูกหนี้ฯ กรมสอบสวนคดีพิเศษ เป็นต้น 5. องค์กรอิสระ เช่น กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร(กฟก.)

จะเห็นได้ว่า มีกลไกรัฐที่เกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรสังกัดอยู่ใน 4 กระทรวงหลัก และ 1 องค์กรอิสระ อย่างไรก็ตามบทบาทภารกิจบางหน่วยงานมีความทับซ้อนและแตกต่างกันไป ขึ้นอยู่กับนโยบายและกฎเกณฑ์ที่กำหนดขึ้น บางหน่วยงานหรือกองทุนจะครอบคลุมเฉพาะปัญหาหนี้สินเกษตรในระบบหรือหนี้นอกระบบเท่านั้น เช่น กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร(กฟก.) และบางหน่วยงานจะครอบคลุมทั้งหนี้ในระบบและนอกระบบของเกษตรกร เช่น กองทุนช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน(กชก.) ธ.ก.ส. และธนาคารออมสิน เป็นต้น

ที่ผ่านมารัฐบาล คสช. มีความพยายามในการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรเชิงระบบ โดยใช้แนวทางการบูรณาการหน่วยราชการภาครัฐทุกส่วนเข้าไปแก้ไข โดยเมื่อวันที่ 22 เมษายน 2558 ได้มีการจัดตั้งศูนย์ประสานการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกร (ศกป.) ภายใต้กระทรวงเกษตรฯ และแต่งตั้งคณะกรรมการประสานการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกร ซึ่งมีรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรฯ (นายอำนวย ปะติเส) เป็นประธาน และมีผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในสังกัด รวมไปถึงตัวแทนจากสมาคมธนาคารไทย กรมบังคับคดี กระทรวงการคลัง รวม 18 คน

โดยได้กำหนดแนวทางการช่วยเหลือ 4 แนวทาง ประกอบด้วย 1.การแก้ไขปัญหาหนี้กองทุนสังกัดกระทรวงเกษตรฯ 9 กองทุน วงเงิน 4,500 ล้านบาท 2.หนี้โครงการของรัฐ(คชก.) ภายใต้เงื่อนไข 10 ข้อ การจำหน่ายหนี้สูญ กรณีเกษตรกรที่เป็นหนี้โครงการของรัฐและไม่สามารถชำระหนี้ได้ 3.หนี้สินเกษตรกรรายย่อย ผ่านระบบธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรกร จำนวน 8.18 แสนราย วงเงิน 1.16 แสนล้านบาท แบ่งเป็นโครงการปลดเปลื้องหนี้เกษตรกรรายย่อย 2.8 หมื่นราย งบประมาณ 4,000 ล้านบาท โครงการปรับโครงสร้างหนี้และฟื้นฟูอาชีพ 4.5 แสนราย งบประมาณ 4.8 หมื่นล้านบาท โครงการขยายระยะเวลาชำระหนี้ 4.5 แสนราย งบประมาณ 6.4 หมื่นล้านบาท 4.หนี้ภาคประชาชนหรือหนี้สหกรณ์ หนี้นอกระบบ หรือหนี้ที่ไม่ได้รับความเป็นธรรม

อย่างไรก็ตาม โดยภาพรวมพบว่าความคืบหน้าในการแก้ไขปัญหาเป็นไปค่อนข้างล่าช้า โดยเฉพาะปัญหาการส่งต่อข้อมูลระหว่างหน่วยงาน เช่น กรณีหนี้เร่งด่วนของเกษตรกร ที่กำลังจะถูกฟ้องร้องและจะถูกยึดที่ดินทำกิน และยังติดขัดเงื่อนไขและกฎเกณฑ์ต่าง ๆ

 จากการที่ผู้เขียนได้มีโอกาสพูดคุยและแลกเปลี่ยนกับเครือข่ายเกษตรกรที่ทำงานแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกร สามารถสรุปเงื่อนไขและกฎเกณฑ์ที่เป็นอุปสรรค และข้อเสนอเพื่อให้เกษตรกรเข้าถึงความช่วยเหลือจากกลไกและหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องกับปัญหาหนี้สินได้เพิ่มขึ้น ดังนี้

การแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกร ควรนำสถานการณ์ปัญหาของเกษตรกรเป็นตัวตั้งและประเมินจากสภาพความเป็นจริงของสังคมภาคเกษตรที่เปลี่ยนไป เกษตรกรส่วนใหญ่ประสบปัญหาหนี้สินทั้งในระบบและนอกระบบ แต่กฎเกณฑ์ของกองทุนบางแห่งยังจำกัดความช่วยเหลือเฉพาะหนี้ในระบบ ช่วยเหลือเฉพาะกรณีหนี้เร่งด่วนฉุกเฉิน รวมไปถึงจำกัดความช่วยเหลือหนี้เพื่อเกษตรกรรมเท่านั้น แต่ความเป็นจริงรายได้จากอาชีพเกษตรกรอย่างเดียวไม่เพียงพอ เกษตรกรจำนวนมากมีการนำเงินกู้เพื่อลงทุนทั้งในและนอกภาคเกษตร หรือมีความจำเป็นต้องใช้เงินเพื่อสร้างหรือซ่อมแซมบ้านและที่อยู่อาศัย

การแก้ไขความไม่เป็นธรรมจากกระบวนการประเมินหลักประกันที่ดินเกษตรกร โดยพบว่า ในขั้นตอนประเมินราคาที่ดินของเกษตรกรที่หลุดจำนองและขายทอดตลาด เป็นช่องทางแสวงหาผลประโยชน์จากนายทุน ที่ต้องการช้อนซื้อที่ดินเกษตรแปลงสวยราคาถูก เกษตรกรจำนวนมากได้ราคาประเมินที่ดินเพื่อชดใช้หนี้ต่ำกว่าราคาตลาดเกือบเท่าตัว บางรายที่ดินเหล่านั้นหลังขายทอดตลาดไปแล้วยังไม่ครอบคลุมมูลหนี้ และบางรายต้องถูกยึดที่ดินและที่อยู่อาศัยผืนสุดท้ายเพื่อชดใช้หนี้ดังกล่าว

พิมพ์ในนิตยสารเนชั่นสุดสัปดาห์  1 มกราคม 2559