แก้ปัญหาหนี้ชาวนา ก้าวให้พ้นภาพจำ “โง่ จน เจ็บ”

ภาพจำของชาวนาและเกษตรกรรายย่อยในสังคมไทย ชาวนาเป็นอาชีพที่ยากจน ทำงานหนักขาดความรู้ รายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่าย มีปัญหาหนี้สินฯลฯ การออกแบบแนวทางช่วยเหลือชาวนาและเกษตรกรรายย่อยของภาครัฐในอดีตที่ผ่านมาจึงมักเป็นแนวคิดแบบพึ่งพา ที่ให้ชาวนาเป็นผู้รอรับความช่วยเหลือจากรัฐ

คำถามสำคัญต่อประสบการณ์ที่ผ่านมาคือ การออกแบบแนวทางการช่วยเหลือในลักษณะสังคมสงเคราะห์เช่นนี้ทำให้ปัญหาของชาวนายังอยู่ที่เดิมใช่หรือไม่ และวิธีการแก้ปัญหาแบบใด ที่จะสามารถช่วยเหลือและแก้ไขปัญหาชาวนารายย่อยด้วยแนวทางที่ยั่งยืนกว่าที่เป็นอยู่

ยกตัวอย่างแนวทางแก้ไขปัญหาหนี้สินชาวนาของรัฐแบบเดิม ที่มีอยู่2 แนวทางหลักนั่นคือ 1.มาตรการช่วยเหลือแบบสงเคราะห์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในรายชาวนาที่มีปัญหาหนี้สินระดับรุนแรง เช่น หนี้ NPL ด้วยการชะลอการฟ้องร้อง ชะลอการบังคับคดี ชะลอการขายที่ดินทอดตลาด และการตัดหนี้เงินต้นเหลือครึ่งหนึ่ง และซื้อหนี้เกษตรกร ผ่านกลไกกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร(กฟก.) และกองทุนหมุนเวียนเพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรและผู้ยากจน(กชก.)และ 2.มาตรการเพิ่มโอกาสในการเข้าถึงแหล่งทุนให้กับเกษตรกรมากขึ้น ในรูปแบบเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำลดดอกเบี้ยเงินกู้พักชำระเงินต้น ปรับโครงสร้างหนี้ การโอนหนี้นอกระบบสู่หนี้ในระบบโดยผ่านกลไกธ.ก.ส. ธนาคารออมสิน และกองทุนหมู่บ้าน

บนฐานคิดและภาพจำว่าชาวนาเป็นอาชีพที่มีความเสี่ยง และขาดหลักประกันการกู้ยืมเงิน สถาบันการเงินในระบบส่วนใหญ่จึงมักจะยึดเงื่อนไขการปล่อยกู้ โดยพิจารณาจากหลักทรัพย์ค้ำประกันเป็นเกณฑ์สำคัญ แม้แต่สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ เช่น ธ.ก.ส. หรือสถาบันการเงินระดับย่อยเช่น สหกรณ์การเกษตรถึงแม้ว่าบางกรณี ที่วงเงินกู้ไม่เกิน 50,000 บาท จะยินยอมให้ใช้หลักค้ำประกันกลุ่มได้ก็ตาม แต่แนวทางการช่วยเหลือเหล่านี้ มักตกไม่ถึงมือชาวนายากจน ที่ขาดหลักประกันและต้องการความช่วยเหลือจริง ๆและท้ายที่สุดชาวนาก็หลุดไม่พ้นจากวงจรปัญหาหนี้สิน ความยากจน และก็นำไปสู่การสูญเสียที่ทำกินในที่สุด

ต่อแนวทางแก้ไขปัญหาให้ยั่งยืน มีตัวอย่างประสบการณ์การออกแบบแนวทางแก้ปัญหาหนี้สินชาวนาและคนยากจนแนวใหม่ในต่างประเทศที่ได้ผ่านการใช้และทดสอบกับประเทศกำลังพัฒนามาแล้วทั่วโลกซึ่งอาจทำให้พอมองเห็นแนวทางใหม่ ๆ เพื่อนำมาปรับใช้กับการแก้ปัญหาชาวนาและเกษตรกรรายย่อยในประเทศไทยได้

ธนาคารเพื่อคนจน "กรามีน แบงก์"Ž-ประเทศบังคลาเทศธนาคารคนจนแห่งแรกของโลก ที่ปล่อยกู้ไมโครเครดิตให้กับคนจน ผู้ไร้การศึกษาโดยไม่เรียกหลักประกัน ไม่มีการจำนอง โดยเชื่อมั่นและศรัทธาในศักยภาพของคนจนในการพัฒนาตนเอง จากการคิดดีทำดี ทุ่มเทอุทิศชีวิตเพื่อสังคมมาโดยตลอด
ลักษณะเด่นของธนาคารกรามีน คือ การเป็นธนาคารที่เป็นเจ้าของโดยคนจน (คนจนถือหุ้นและเป็นบอร์ด) ปล่อยกู้แก่คนจนโดยไม่มีหลักทรัพย์อะไรค้ำประกัน เงื่อนไขเพียงอย่างเดียวที่ธนาคารกำหนดขึ้นคือ ผู้กู้ต้องมากันเป็นกลุ่ม 5 คน ทั้งหมดจะรับรู้ซึ่งกันและกันว่า ใครเป็นหนี้เท่าใด สิ่งเดียวที่เป็นเครื่องค้ำประกันการกู้เงิน คือ ความอับอายขายหน้าที่จะเกิดขึ้นหากคนหนึ่งคนใด "ชักดาบ" เพราะนั่นหมายถึงความเสียหายแก่ผู้กู้ทั้งกลุ่ม และความไม่มีประสิทธิภาพของผู้ให้กู้ ทุกคนที่ขอกู้ต้องมาพบกันอาทิตย์ละครั้งเพื่อแลกเปลี่ยนประสบการณ์หรือปรึกษาปัญหาที่เกิดขึ้น ผลปรากฏว่าอัตราส่วนการคืนเงินต้นให้กับธนาคารสูงถึงร้อยละ98.5

ธนาคารเพื่อเกษตรกรรายย่อย- ประเทศกานา ใช้แนวทางความร่วมมือรัฐกับสังคม (state-society partnership)หน่วยงานของรัฐบาลกับองค์กรชาวนาเป็นหลักในการขับเคลื่อนเงินออมภาคชนบทและการให้สินเชื่อแก่กลุ่มเกษตรกร ธนาคารเพื่อเกษตรกรรายย่อยสามารถขยายธุรกรรมการเงินเพื่อให้ครอบคลุมการเปลี่ยนแปลงทางสังคมโดยแตกธุรกิจใหม่ๆที่ไม่ใช่แค่การรับฝากและการปล่อยสินเชื่อเท่านั้น

นอกจากนี้แนวทางแก้ปัญหาหนี้สินชาวนาที่ยั่งยืน ไม่ได้มีเฉพาะความช่วยเหลือด้านการเงินเพื่อเกษตรกรโดยตรง ยังมีการออกแบบกลไกการแก้ไขปัญหาที่ขยายวงกว้างไปถึงวิถีชีวิต เช่น เรื่องการศึกษา สวัสดิการ การคุ้มครองทางสังคม และสิทธิมนุษยชน ดังเช่น

การสร้างเงื่อนไขเพื่อการลงทุนทางสังคม– ประเทศคิวบา รัฐบาลตั้งเป้าหมายการลงทุนเรื่องกสิกรรมที่จะรักษาระบบนิเวศ (agro-ecological farming)คิวบาได้เปลี่ยนตนเองจากการทำเกษตรเชิงการค้าที่มุ่งส่งออก แทนที่ด้วยเกษตรอินทรีย์ เพิ่มการลงทุนวิจัยและพัฒนาสินค้าเกษตร ควบคุมศัตรูพืชด้วยวิธีธรรมชาติ ปรากฏว่าได้ผลสำเร็จที่น่าพอใจ โดยเมื่อปี 2011สัดส่วนผลผลิตอาหารของประเทศที่ผลิตโดยชาวนารายย่อยสูงขึ้นถึงร้อยละ 65 จากการใช้ที่ดินจำนวนเพียง 1 ใน 4 ของทั้งประเทศ ทั้งนี้ การช่วยเหลือชาวนาโดยส่วนใหญ่ มักมีเงื่อนไขแลกเปลี่ยนให้ชาวนาต้องปรับปรุงการผลิต ที่จะต้องเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมผลปรากฏว่าการพึ่งพาตนเองด้านอาหารของคิวบาดีขึ้น นำเข้าอาหารน้อยลง การใช้สารเคมีการเกษตรลดลง รวมถึงการเปลี่ยนมาสู่ฟาร์มที่เกื้อกูลกับระบบนิเวศช่วยเพิ่มความสามารถในการรับมือกับภัยธรรมชาติให้ดีขึ้นด้วย

โครงการรักษาที่ดินไม่ให้หลุดมือชาวนา–ประเทศบราซิล เป็นส่วนหนึ่งของขบวนการเคลื่อนไหวของชาวนาที่ต้องการจะฟื้นคืนวิถีชีวิตชาวนา (Repeasantization)โครงการนี้ช่วยชาวนาไร้ที่ดินให้เข้าถึงที่ดินทำกิน โดยทำให้การเข้าถึงแหล่งทุนการเกษตรถูกทำให้เชื่อมโยงกับมีมิติสุขภาวะ การช่วยเหลือสังคม และการศึกษา หรือ โครงการอาหารกลางวันเด็กนักเรียนมีข้อผูกพันกับการช่วยเหลือเกษตรกรรายย่อย โดยกำหนดสัดส่วนขั้นต่ำที่บังคับให้โรงเรียนเมื่อรับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลแล้วจะต้องรับซื้อผลผลิตจากเกษตรกรรายย่อยเพื่อใช้ในโครงการ

โครงการเงินช่วยเหลือแบบมีเงื่อนไขและผูกเรื่องการจ้างงานเข้ากับตาข่ายรองรับทางสังคม (Safety Net) -ประเทศเอธิโอเปีย จุดมุ่งหมายคือผลักดันให้ครัวเรือนที่ยากไร้มีรายได้จากการทำงานพร้อมกับความมั่นคงทางอาหารภายในเวลา 5 ปี ผู้เข้าร่วมโครงการจะได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐบาลโดยมีเงื่อนไขทำงานให้กับโครงการของรัฐบางกรณีที่เงินค่าจ้างทำงานไม่มากพอกับความจำเป็นใช้เงินของผู้ที่เข้าร่วม สำหรับเงินในส่วนที่ขาด รัฐอาจจะเพิ่มเติมด้วยเงินอุดหนุนโดยตรงที่ไม่มีเงื่อนไขให้กับผู้เข้าร่วมโครงการ

แนวคิดธนาคารเพื่อเกษตรกรรายย่อยแนวใหม่ เป็นการคิดนอกกรอบจากธนาคารเพื่อการเกษตรแบบเดิม ไม่ใช่การสงเคราะห์ และไม่ใช่การแสวงหาผลกำไร แต่ยึดหลักการการพัฒนาศักยภาพในการพัฒนาตนเองของเกษตรกรและตั้งอยู่บนฐานคิดการลงทุนทางสังคมที่มองปัญหาแบบองค์รวม ถือว่าเป็นกระบวนทัศน์ใหม่สำหรับการแก้ไขปัญหาเกษตรกร

การแก้ไขปัญหาหนี้สินชาวนาจึงไม่ควรมองแค่มิติการปัญหาเรื่องรายได้ไม่พอกับรายจ่าย ขาดเงินทุนหรือเข้าไม่ถึงแหล่งทุน ถ้ามองให้กว้างขึ้น ก็จะเห็นว่าหนี้สินชาวนาผูกพันกับประเด็นต่างๆ ทั้งเรื่องการจ้างงาน การเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ที่ดิน การศึกษา ความมั่นคงทางสังคม สิ่งแวดล้อม รวมถึงสุขภาวะชาวนาด้วย ประเด็นทั้งหมดนี้ล้วนเชื่อมโยงกัน

พิมพ์ในนิตยสารเนชั่นสุดสัปดาห์  4 ธันวาคม 2558