ช่วยเกษตรกรอย่างไร ให้หลุดจากวงจร “หนี้นอกระบบ”

การวิจัยเชิงปฏิบัติการเรื่อง "การสูญเสียที่ดินของเกษตรกรอันเนื่องมาจากปัญหาหนี้นอกระบบ" ของโลโคลแอค เกิดขึ้นเพราะความตระหนักว่าประเด็นหนี้นอกระบบของเกษตรกรถือเป็นปัญหาสำคัญ เพราะทำให้เกิดปัญหาหลายอย่างตามมา เช่น การสูญเสียที่ทำกิน การสูญเสียอาชีพการเกษตร ความสัมพันธ์ในครอบครัวพังทลายลง เกิดอาชญากรรม และความกลัดกลุ้มจนนำไปสู่การฆ่าตัวตาย รวมทั้งปัญหาอีกมากมายที่เกี่ยวข้องกับชีวิตเกษตรกร

ผลการศึกษาพบว่าสาเหตุของปัญหาหนี้นอกระบบของเกษตรกร มีทั้งปัญหาที่เกิดจากการดำเนินชีวิต ปัจจัยส่วนตัวของเกษตรกรเอง และสาเหตุทางโครงสร้าง ซึ่งเป็นปัจจัยทางสังคมที่ส่งเสริมให้เกษตรกรเป็นหนี้นอกระบบ กรณีตัวอย่างเช่น วิถีการผลิตที่พึ่งพาตลาด ต้นทุนการผลิตของเกษตรกร ค่าใช้จ่ายการศึกษาของลูกหลานเกษตรกร การขาดสวัสดิการสังคมรองรับ (Social Safety Net) ยามเกิดปัญหาในการประกอบอาชีพและเหตุฉุกเฉินในครอบครัว ปัจจัยเหล่านี้ผลักดันให้เกษตรกรเข้าสู่วงจรหนี้นอกระบบ จนนำไปสู่การสูญเสียที่ดิน อันเป็นผลสืบเนื่องที่ร้ายแรงที่สุดในชีวิตเกษตรกร เพราะที่ดินคือแหล่งประกอบอาชีพ และที่อยู่อาศัยของพวกเขา

แม้รัฐบาลจะตระหนักถึงปัญหาหนี้นอกระบบของเกษตรกรว่ามีความสำคัญและเร่งให้ความช่วยเหลือ โดยมี โครงการแก้หนี้นอกระบบของเกษตรกรและบุคคลในครัวเรือน ผ่าน ธ.ก.ส. และการแก้หนี้นอกระบบของธนาคารออมสินผ่านโครงการธนาคารประชาชน เพื่อให้เงินกู้ในการประกอบอาชีพ หรือเป็นค่าใช้จ่ายที่จำเป็นต่อการดำรงชีพและชำระหนี้อื่นๆ กับเกษตรกร แต่นโยบายทั้งหมดที่กล่าวมานี้ มีจุดอ่อนคือ เกษตรกรผู้เข้าร่วมโครงการจะต้องมีคุณสมบัติครบถ้วน คือมีหลักทรัพย์ค้ำประกัน เป็นผู้ประกอบการรายย่อย หรือเป็นผู้มีรายได้ประจำ และต้องถูกประเมินจากธนาคารแล้วว่ามีศักยภาพชำระคืนได้ ที่กล่าวว่าเป็นจุดอ่อน เพราะในความเป็นจริง เกษตรกรส่วนใหญ่ที่ต้องการความช่วยเหลือมักไม่ผ่านเงื่อนไขในการประเมินจากธนาคารที่กล่าวมา ทำให้การช่วยเหลือของรัฐที่ผ่านมาช่วยได้เพียงเกษตรกรบางส่วนจำนวนน้อย และมีข้อจำกัดอย่างมาก

จากการวิเคราะห์สาเหตุหนี้นอกระบบ พบว่ามีความซับซ้อนและเกี่ยวข้องกับข้อกฎหมาย ทำให้มีความยุ่งยากในการให้ความช่วยเหลือ เนื่องจากเจ้าหนี้ที่ฟ้องยึดที่ดินเกษตรกรนั้น สามารถดำเนินการได้อย่างรวดเร็วและถูกต้องตามกฎหมาย ผ่านรูปแบบของสัญญาขายฝาก จึงก่อให้เกิดการสูญเสียที่ดินที่ง่ายกว่าหนี้ในระบบ และถึงแม้จะไม่ใช่เจ้าหนี้ทุกรายที่ไร้ความเมตตา แต่พบว่าเจ้าหนี้ส่วนใหญ่มีเป้าประสงค์ที่ต้องการที่ดินจากเกษตรกร

งานศึกษาพบว่าเจ้าหนี้นอกระบบ ใช้หลายวิธีการ ทั้งรูปแบบสัญญาเงินกู้ การเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรากฎหมาย การใช้ช่องทางกฎหมายบีบรัดเกษตรกรให้เป็นหนี้เกินความเป็นจริง หรือบีบให้ต้องสูญเสียที่ดิน เช่น กฎหมายขายฝาก การจำนอง การนำที่ดินขายทอดตลาด การทำสัญญากระดาษเปล่า การเซ็นโอนลอยที่ดิน ซึ่งวิธีการเหล่านี้ล้วนใช้ความรู้ทางกฎหมาย ทำอย่างถูกต้องและเอาผิดกับเจ้าหนี้ไม่ได้ ทั้งยังสามารถใช้อำนาจศาลในการบีบบังคับลูกหนี้ให้ชำระเงินและออกจากที่ดินได้ด้วย

หนี้นอกระบบบางประเภทไม่เกี่ยวข้องกับข้อกฎหมาย แต่มีความเกี่ยวพันกับอาชญากรรม ที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทรัพย์สิน ร่างกาย และความสงบสุขในครอบครัวเกษตรกร ส่วนนี้จะเป็นหนี้นอกระบบที่ผ่านบริษัทปล่อยเงินกู้ เงินด่วน แต่มีกระบวนการทวงหนี้ที่โหด จนเกษตรกรบางคนต้องละทิ้งบ้าน ละทิ้งครอบครัว หนีออกไปนอกพื้นที่ ต้องหนีการทวงหนี้และไม่สามารถดำรงชีวิตอย่างเป็นปกติสุข

ข้อเสนอจากงานศึกษาโดยย่อ แบ่งออกเป็น 2 ระดับ คือ ระดับปัจเจกตัวเกษตรกรเอง และระดับนโยบาย ในระดับตัวเกษตรกรเอง งานศึกษาพบว่าต้องเริ่มต้นจากการที่ตัวเกษตรกรเองต้องการออกจากวงจรหนี้นอกระบบเสียก่อน และเต็มใจเข้าร่วมในกระบวนการค้นหาสาเหตุและแนวทางแก้ปัญหา ประการที่สองคือเกษตรกรจำเป็นต้องมีกลุ่มองค์กรที่ช่วยเหลือกัน เพื่อร่วมคิดและร่วมแก้ไขปัญหา ประการที่สามคือเกษตรกรจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนวิถีคิด หรือวิถีชีวิตแบบเก่าที่ส่งเสริมให้ก่อหนี้นอกระบบ เช่น วิถีการผลิตแบบเคมีที่ไม่สามารถพึ่งพาตนเองได้ และการหวังร่ำรวยโดยการลงทุนทำเกษตรโดยใช้เงินก้อนใหญ่

ส่วนข้อเสนอในระดับนโยบาย ประการแรกคือการแก้ไขกฎหมายอัตราดอกเบี้ยนอกระบบให้เข้ากับสภาพปัจจุบัน ที่ทั้งลูกหนี้และเจ้าหนี้รับได้ โดยควรจดทะเบียนเจ้าหนี้นอกระบบตามกฎหมาย เพื่อควบคุมการดำเนินการให้อยู่อย่างปกติในสังคม ประการที่สองคือควรมีสถาบันการเงินเพื่อช่วยเหลือคนจน ที่ทำหน้าที่เป็นทั้งแหล่งเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำและส่งเสริมการออมให้แก่เกษตรกร เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรที่ประสบภาวะวิกฤต ให้สามารถดำเนินชีวิตต่อไปได้ โดยรัฐควรสนับสนุนงบประมาณและกระจายอำนาจให้ชุมชนและเกษตรกรมีส่วนร่วมในการบริหารสถาบันการเงินที่ว่านี้ เพื่อให้หนี้นอกระบบของเกษตรกรได้รับการคัดกรองอย่างแท้จริง และได้รับการแก้ไขผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมของเกษตรกรเจ้าของปัญหา

เพราะวงจรหนี้นอกระบบนั้นซับซ้อน ลำพังเพียงโครงการแก้ไขปัญหาระยะสั้นแบบที่ทำมา จึงไม่สามารถตัดวงจรหนี้นอกระบบนี้ได้ การแก้ไขจึงต้องเข้าใจที่สาเหตุของปัญหาในระดับรากฐานเสียก่อนและต้องทำงานแก้ไขแบบบูรณาการทั้งระบบ ซึ่งแน่นอนว่าเป็นเรื่องที่ยาก แต่ถ้าหากรัฐบาลมีความตั้งใจจริงที่จะแก้ไขปัญหา เรื่องนี้ก็คงไม่ใช่เรื่องเหลือบ่ากว่าแรง

พิมพ์ในนิตยสารเนชั่นสุดสัปดาห์  16 ตุลาคม 2558