สภาพปัญหาและหนทางออก : หนี้นอกระบบของเกษตรกร

จากการได้ศึกษาประเด็นหนี้นอกระบบของเกษตรกรและการสูญเสียที่ดินในเวลาที่ผ่านมานั้น จะเห็นได้ว่าปัญหาหนี้นอกระบบของเกษตรกร การวิเคราะห์ปัญหาเรื่องหนี้สินนั้นไม่ใช่พิจารณาปัญหาที่เรื่องรายได้รายจ่ายไม่สมดุลเป็นเพียงมุมมองเศรษฐศาสตร์ หรือปัญหาทางกฎหมายแพ่งเพียงเท่านั้น แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นนี้เป็นปัญหาเชิงสังคมที่เกี่ยวข้องกับเรื่องอื่นๆอีกหลายประการ

ที่เกี่ยวข้องทั้งพฤติกรรมการใช้จ่ายส่วนบุคคลและโครงสร้างสังคม ซึ่งเมื่อพิจารณาในแง่โครงสร้างทางสังคมว่ามีผลต่อการเป็นหนี้สินเกษตรกรหรือไม่นั้น จะเห็นว่ามีความสัมพันธ์อย่างมาก อาทิเช่น การประกอบอาชีพเกษตรกรที่มีความเสี่ยงในเรื่องรายได้ จากการที่ไม่สามารถกำหนดราคาพืชผล ผลกระทบจากภัยธรรมชาติ ค่าเล่าเรียนลูกหลาน ค่ารักษาพยาบาล และอื่นๆ เหล่านี้ล้วนเป็นส่วนหนึ่งที่สำคัญที่มีผลต่อการก่อหนี้ในระบบและนอกระบบของเกษตรกร

การเชื่อมโยงปัญหาการสูญเสียที่ดินเกี่ยวข้องกับหนี้นอกระบบอย่างไรนั้น จากการศึกษาจะเห็นว่า เพราะที่ดินถือเป็นทุน หรือ หลักทรัพย์ค่ำประกันที่มีค่ามากที่สุดของเกษตรกร เกษตรกรไม่มีเงินออม หรือมีฐานรายได้ค้ำประกันในการกู้ยืม เมื่อพวกเขามีความจำเป็นในการกู้หนี้ยืมสิน พวกเขาพึ่งพิงและได้รับความสะดวกรวดเร็วจากหนี้นอกระบบมากกว่าในระบบ เพราะไม่ต้องใช้หลักฐานหรือเอกสารมากมาย ใช้ความไว้วางใจ สัญญาระหว่างเจ้าหนี้ก็เพียงพอ ถ้าจะมีก็มีเพียงหลักทรัพย์ที่ดินที่มีมูลค่าในการค้ำประกันดังนั้น ที่ดินคือเส้นทางที่เข้าไปสู่วงจรการกู้หนี้ หมุนหนี้ของเกษตรกรที่ผ่านระบบธนาคารรัฐ เอกชน และเจ้าหนี้นอกระบบ แต่เมื่อตนเกษตรกรนำที่ดินไปไว้ในธนาคารรัฐหรือเอกชนแล้วซึ่งเงินที่ได้มานั้นก็ไม่เกินกว่าราคาประเมินที่ธนาคารเป็นผู้กำหนด ชีวิตที่มีความเสี่ยงของวิถีเกษตรกร ที่มีรายได้ไม่มั่นคงแน่นอน ก็อาจทำให้ไม่สามารถดำเนินการส่งหนี้ได้อย่างราบรื่นตามระบบธนาคารที่มีมาตรฐานที่เข้มงวด และไม่มีระบบฐานให้ความช่วยเหลือลดภาระแก่เกษตรกร อัตราดอกเบี้ยที่เพิ่มขึ้น ระบบกำหนดเวลาที่มีผลต่อการกู้ยืมในการหมุนเงินครั้งต่อไปของเกษตรกร ส่งผลให้หนี้ในระบบของเกษตรกรมีส่วนสัมพันธ์กับหนี้นอกระบบ การพึ่งพิงนอกระบบหรือการตัดที่ดินขายให้นายทุนเพื่อปลดหนี้จึงเป็นทางออกที่เกิดขึ้นถ้ามีที่ดินเหลืออยู่ แต่ถ้าไม่มีก็อยู่ในกลุ่มที่กำลังสูญเสียที่ดินทั้งหมด ทำให้เกษตรกรต้องดิ้นรนหาเงินมาหมุนหนี้เฉพาะหน้าทางใดก็ได้เพื่อแก้ปัญหาไปก่อน เพราะถ้าไม่หาเงินมาหมุนใช้หนี้อาจมีปัญหาในการกู้ยืมครั้งต่อไป หรือถูกฟ้องร้องตามกฎหมายจนนำไปสู่การสูญเสียที่ดิน ความยุ่งยากและเข้มงวดของธนาคารรัฐที่ช่วยเหลือเกษตรกรในการให้กู้เงินนั้นก็เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้เกษตรกรเหล่านี้เมื่อถึงคราวจำเป็นเร่งด่วนก็ต้องพึ่งพิงเจ้าหนี้นอกระบบโดยเอาที่ดินไปไว้กับเจ้าหนี้นอกระบบด้วยอัตราดอกเบี้ยที่สูง และรูปแบบที่เสี่ยงต่อการสูญเสียที่ดินและถูกเอาเปรียบ เช่น การขายฝาก การจำนอง การทำสัญญารูปแบบที่ไม่เป็นธรรม

เมื่อทบทวนการทำงานของภาครัฐในการแก้ไขปัญหาเรื่องหนี้นอกระบบจะเห็นว่า รัฐบาลทุกรัฐบาลที่ผ่านมานั้นเมื่อสถานการณ์ปัญหาหนี้นอกระบบเกิดขึ้นในสังคมไทย ก็ใช้วิธีการลงทะเบียนคนจน ออก พ.ร.บ.ทวงหนี้ให้บทลงโทษแรงขึ้น ซึ่งไม่สามารถบังคับใช้ได้ในทางปฏิบัติเพราะปัญหานี้มีความซับซ้อนระหว่างเจ้าหนี้และลูกหนี้ และเกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมต่างๆ หรือทางออกอีกทางคือนโยบายการลงทะเบียนลูกหนี้ทั้งในระบบและนอกระบบ เพื่อส่งต่อให้หน่วยงานที่รับผิดชอบดำเนินการซึ่งก็วกกลับไปที่ระบบธนาคารรัฐที่มีข้อจำกัดในการช่วยเหลือเกษตรกรเพราะระบบธนาคารยังมองเรื่องการคุ้มต่อการลงทุน มากกว่าจะเป็นระบบที่เกิดขึ้นมาเพื่อช่วยเหลือปัญหาหรือสร้างการออมให้แก่เกษตรกร

ดังนั้นจะเห็นว่า ในการมองปัญหาเรื่องหนี้สินของเกษตรกรจากรัฐบาลที่ผ่านมา ยังคงแก้ปัญหาทางการเมือง คือแก้ปัญหาของเกษตรกรเพราะถือเป็นฐานรากฐานคะแนนเสียงการเมืองที่กำลังมีผลกระทบ การช่วยเหลือเป็นไปตามนักการเมืองหรือนโยบายแต่ละช่วง หาใช่การเข้าใจถึงปัญหาที่แท้จริงและเรียกส่วนที่เกี่ยวข้องทั้งหมดมาหาทางออก ไม่ว่าหน่วยงานส่วนยุติธรรมที่ดำเนินการเรื่องหนี้สินนอกระบบของเกษตรกร หรือธนาคารภาครัฐและเอกชน โดยเฉพาะเกษตรกรเหล่านี้ควรได้แสดงออกความคิดเห็นว่าเขาต้องการให้หน่วยงานภาครัฐสนับสนุนหรือช่วยเหลือเขาเรื่องใด เพราะปัญหาหนี้นอกระบบของเกษตรกรนั้น เมื่อศึกษาให้เห็นจะมองได้ว่าการจำแนกประเภทหนี้นั้นก็เป็นส่วนสำคัญ หนี้สินจากการประกอบอาชีพ หนี้สินจากการใช้จ่ายในครอบครัว หนี้สินการพนัน หนี้สินฉุกเฉินต่างๆ เหล่านี้จะต้องนำเข้ามาสู่การพิจารณาหาทางช่วยเหลือ แต่สิ่งที่สำคัญที่สุดควรออกแบบโครงสร้างสังคมให้เอื้อแก่การมีโอกาสฟื้นฟูชีวิตของเกษตรกรด้วยตัวพวกเขาเอง เพราะท้ายที่สุดแล้วการแก้ไขปัญหาที่สำคัญที่สุดคือการตระหนักรู้ปัญหาหนี้สินของตัวเกษตรกรเอง และการจัดการปัญหาตามรูปแบบที่แตกต่าง ตามสภาพแวดล้อมชีวิตของแต่ละคน และรัฐควรเป็นหน่วยสนับสนุนให้เกิดการฟื้นฟู หรือถ้าพวกเขาล้มก็มีการออมทรัพย์ที่เป็นการฝึกเกษตรกรให้มีหลักประกันชีวิต ซึ่งสิ่งเหล่านี้คือวิธีการคิดใหม่ที่รัฐบาลและธนาคาร ควรเปลี่ยนมุมมองจากเพียงแค่ให้เงินไปแก้ปัญหาที่ไม่จบไม่สิ้น การแก้ปัญหาอาจอาศัยทั้งกลไกธนาคารและและกลไกทางสังคม ระดับนโยบาย ระดับชุมชน ไปจนถึงระดับครัวเรือน วิธีคิดแบบนายธนาคารในการแก้ไขปัญหาที่ผ่านมานั้นจะเห็นว่ายังไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้มากนัก รัฐจึงต้องมองเห็นปัญหาเชิงโครงสร้างและออกแบบแนวทางช่วยเหลือที่มีฐานคิดว่าเกษตรกรคือกลุ่มอาชีพที่เสี่ยง และมีโอกาสสูญเสียที่ดินทำกินที่มีความสำคัญที่สุดต่อการดำเนินชีวิต จะทำอย่างไรที่สามารถทำให้เกษตรกรภูมิใจในอาชีพ มีรายได้ที่มั่นคง ถ้าประสบปัญหาที่เกิดจากการควบคุมก็มีรัฐเข้าช่วยเหลือ สิ่งเหล่านี้จะทำให้ปัญหาหนี้สินนอกระบบของเกษตรกรลดลง และคุณภาพชีวิตของเกษตรกรไทยนั้นจะมีคุณภาพชีวิตที่พวกเขาได้เป็นตัวของตัวเอง

พิมพ์ในนิตยสารเนชั่นสุดสัปดาห์   วันที่  25 กันยายน  2558