ธนาคารที่ดินเพื่อชุมชน เส้นทางรักษาที่ดินของเกษตรกร

เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน ที่ผ่านมา สภาปฏิรูปแห่งชาติได้มีมติเห็นชอบผ่านร่างพระราชบัญญัติธนาคารที่ดินด้วยมติ 143 เสียง ในขั้นตอนต่อไปจะมีการส่งร่าง พ.ร.บ.ธนาคารที่ดินนี้ ให้รัฐมนตรีในกระทรวงที่เกี่ยวข้องให้ความเห็นและส่งร่างกลับมายังคณะกรรมาธิการปฏิรูปสังคมฯ ก่อนที่จะมีการเสนอร่าง พ.ร.บ.ธนาคารที่ดินให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณา

ความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินถือเป็นปัญหาหนึ่งที่สำคัญของประเทศไทย โดยในปัจจุบันเกษตรกรจำนวนมากประสบปัญหาไร้ที่ดินหรือมีที่ดินไม่เพียงพอต่อการประกอบอาชีพเกษตรกรรม หน่วยงานราชการอย่างกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ก็ออกมายอมรับหลายครั้งว่า นอกจากปัญหาต้นทุนการผลิตสูง เกษตรกรไทยมีปัญหาขาดแคลนที่ดินทำกิน เป็นหนึ่งในปัญหาสำคัญที่ทำให้เกษตรกรและภาคเกษตรกรรมไทยไม่เข้มแข็ง ในอนาคตอาจไม่สามารถแข็งขันกับประเทศเพื่อนบ้านในอาเซียนอย่างเวียดนาม และพม่า ที่มีความเข้มแข็งในภาคเกษตรมากขึ้นตามลำดับ

ที่ดินเพื่อการเกษตรที่มีอยู่ในประเทศไทยจำนวน 149.24 ล้านไร่ เป็นที่ทำกินของเกษตรกรโดยไม่มีภาระติดจำนองเพียง 41 ล้านไร่เท่านั้น ที่เหลืออีก 30 ล้านไร่ เกษตรกรติดภาระจำนองไว้กับสถาบันการเงินและเจ้าหนี้เงินกู้นอกระบบ ส่วน 48 ล้านไร่ เป็นที่ทำกินที่เกษตรกรไม่มีความมั่นคงเนื่องจากไม่มีเอกสารสิทธิ์ และอีก 29 ล้านไร่เป็นที่ดินที่เกษตรกรต้องเช่านายทุนหรือเจ้าของที่ดินรายใหญ่ที่ซื้อที่ดินเก็บไว้เก็งกำไร ทำให้ต้องแบกรับภาระค่าเช่าที่ดินในสัดส่วนสูงร้อยละ 25-30 ของต้นทุนการผลิตทั้งหมด นี่เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำไมเกษตรกรไทย มีต้นทุนการผลิตสูง ไม่มั่นคงและไม่เข้มแข็งเพียงพอ

เป้าหมายสำคัญของธนาคารที่ดิน ที่ถูกผลักดันมายาวนานกว่าสี่สิบปี ก็เพื่อแก้ไขปัญหาเกษตรกรไร้ที่ทำกินหรือมีที่ดินทำกินไม่เพียงพอ ธนาคารที่ดินถูกคาดหวังให้เป็นสถาบันที่รักษาที่ทำกินไว้ให้กับเกษตรกร ไม่ให้หลุดมือไปเป็นของกลุ่มทุน รวมทั้งการมีบทบาทหน้าที่ในการนำที่ดินรัฐ ที่ดินเอกชนที่ทิ้งร้างและไม่ได้ใช้ประโยชน์มาจัดสรรให้เกษตรกรใช้ดำรงชีพ หรือเช่าทำกินในระยะยาว เพื่อความเข้มแข็งของเกษตรกรในอนาคต

ร่าง พ.ร.บ.ธนาคารที่ดินฉบับนี้มีกรอบในการทำงาน 3 ระยะ คือในระยะแรกจะมุ่งให้ความช่วยเหลือเกษตรกรที่ที่ดินหลุดจำนอง โดยให้ธนาคารของรัฐ หรือสถาบันการออมชุมชน ส่งคำขอสินเชื่อเข้ามาที่ธนาคารที่ดิน ส่วนในระยะกลางจะมุ่งนำที่ดินของหน่วยงานรัฐมาบริหาร และในระยะยาวจึงจะดำเนินการจัดซื้อที่ดินเอกชนมาบริหาร โดยเงินทุนประเดิมในการดำเนินการห้าพันล้านบาท จะมาจากการออกพันธบัตรที่กระทรวงการคลังเป็นผู้ค้ำประกัน
ที่ดินที่หลุดจำนองจากสถาบันการเงินและธนาคารที่ดินช้อนซื้อไว้ กรรมสิทธิ์ที่ดินจะตกเป็นของธนาคารที่ดิน โดยเกษตรกรเจ้าของที่ดินเดิมสามารถไถ่ถอนที่ดินคืนได้ภายใน 5 ปี โดยวิธีการเช่าซื้อ ส่วนที่ดินของรัฐที่ธนาคารที่ดินนำมาบริหารจัดการ จะไม่สามารถเปลี่ยนสถานะเป็นที่ดินของเอกชนได้ คือไม่สามารถขายได้ ในเบื้องต้นธนาคารที่ดินวางเป้าหมายการดำเนินงานที่จะช่วยจัดหาที่ดินให้แก่เกษตรกรและคนยากจนไม่น้อยกว่า 100,000 ราย ในช่วง 5 ปี แรกของการดำเนินงาน และ 300,000 ราย ในช่วง 10 ปี

การที่สภาปฏิรูปแห่งชาติมีมติเห็นชอบผ่านร่าง พ.ร.บ.ธนาคารที่ดิน ถือเป็นเงื่อนไขที่ดีที่รัฐบาลจะแก้ปัญหาเกษตรกรขาดแคลนที่ทำกิน โดยในระยะแรกของการดำเนินการธนาคารที่ดินพุ่งเป้าเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรที่ที่ดินหลุดจำนองเป็นหลัก เห็นได้ว่าธนาคารที่ดินเห็นความสำคัญของปัญหาที่ดินหลุดมือจากเกษตรกรเป็นปัญหาเร่งด่วน

อย่างไรก็ดีเมื่อมองในภาพกว้าง จะเห็นว่าการที่ธนาคารที่ดินจะเข้ามาช่วยเหลือเกษตรกรเมื่อที่ดินหลุดจำนองนั้น ถือว่าเป็นการแก้ไขปัญหาที่ปลายทาง เนื่องจากเกษตรกรโดยส่วนใหญ่ประสบปัญหาความไม่มั่นคงทางรายได้จึงมีปัญหาหนี้สิน และเมื่อเป็นหนี้แล้วก็ไม่เข้าใจกฎหมายและสัญญาเงินกู้ รวมถึงถูกปิดบังข้อมูลความเสี่ยงของการกู้ ทำให้เกษตรกรจำนวนมากเสียเปรียบและไม่มีอำนาจต่อรองกับสถาบันเงินกู้และนายทุนเงินกู้นอกระบบ ส่งผลต่อการไม่สามารถชำระหนี้และที่ดินหลุดมือในที่สุด

การช่วยเหลือเกษตรกรที่ที่ดินหลุดมือเพียงอย่างเดียว จึงเป็นการตั้งรับปัญหา แต่ไม่ได้แก้ไขปัญหาในเชิงรุก หากต้องการแก้ปัญหาไม่ให้ที่ดินหลุดมือจากเกษตรกร มีความจำเป็นที่ธนาคารที่ดิน ต้องมีหน่วยเพิ่มเติมในการสนับสนุนความรู้ เสริมศักยภาพเพื่อให้เกษตรกรรู้เท่าทันกฎหมายและสัญญาเงินกู้ เพื่อให้สามารถต่อรองหรือเจรจากับสถาบันการเงินเพื่อลดความรุนแรงของปัญหาที่ดินหลุดมือได้ นอกจากนั้นธนาคารที่ดินควรทำงานเชิงรุก โดยประสานงานกับสถาบันการเงินของรัฐ โดยเฉพาะธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) เพื่อให้ความช่วยเหลือกับเกษตรกรก่อนที่ดินจะหลุดมือ หรือหากจะมีการขายทอดตลาด ธ.ก.ส. หรือธนาคารของรัฐทุกสถาบัน เช่น ธนาคารกรุงไทย ธนาคารออมสิน และธนาคารอาคารสงเคราะห์ ควรขายที่ดินเกษตรกรให้กับธนาคารที่ดินเป็นสถาบันแรก

ทั้งนี้ธนาคารที่ดินควรพิจารณาอัตราดอกเบี้ยในระดับที่เกษตรกรรายย่อยสามารถจ่ายได้ คือไม่ควรสูงเกินร้อยละ 4.5 ต่อปี เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยของ ธ.ก.ส. และธนาคารพาณิชย์อื่นๆ อยู่ที่ร้อยละ 7-8 ต่อปี เมื่อเทียบเคียงกับรายได้ที่ไม่แน่นอนของอาชีพเกษตรแล้ว อัตราดอกเบี้ยที่สูงเกินไปจะทำให้เกษตรกรต้องเข้าสู่วังวนของหนี้นอกระบบมากขึ้นอีก

ทั้งนี้เพื่อให้การแก้ไขปัญหาเป็นไปอย่างรอบด้านและยั่งยืน เส้นทางรักษาที่ดินของเกษตรกร จำเป็นต้องพิจารณาหลายมาตรการควบคู่กันไป ธนาคารที่ดินเพื่อชุมชนจะเป็นมาตรการที่สำคัญอันหนึ่ง แต่การแก้ไขปัญหาจะต้องมาจากหลายภาคส่วน ตั้งแต่ต้นทางอันเป็นสาเหตุจนถึงปลายทางเมื่อปัญหาถึงจุดวิกฤต ทั้งในระดับพื้นที่และระดับนโยบาย ที่สำคัญเกษตรกรมีความจำเป็นต้องจัดการระบบการผลิต และระบบการตลาดเสียใหม่เพื่อให้สามารถอยู่รอดและแก้ไขปัญหาหนี้สินได้ โดยควรเน้นการผลิตที่พึ่งพาปัจจัยการผลิตของตนเองเพื่อลดต้นทุน และวางแผนการผลิตให้มีรายได้ทั้งในส่วนเพื่อชำระหนี้ และในส่วนผลิตอาหารเพื่อลดรายจ่ายของครอบครัว รวมถึงควรมีการรวมกลุ่มเพื่อแปรรูป และทำการตลาดร่วมกันเพื่อลดความผันผวนของราคาผลผลิตอันเป็นที่มาของปัญหาหนี้สิน
ในระดับนโยบาย ธนาคารที่ดินควรมีเงินทุนสนับสนุนธนาคารที่ดินชุมชน เนื่องจากจะเป็นกลไกแก้ไขปัญหาที่ดินเกษตรกรหลุดมือได้ที่มีประสิทธิภาพ มากกว่าการปล่อยให้ส่วนกลางทำงานเพียงฝ่ายเดียว เพราะนอกจากจะประสบปัญหาความล่าช้าในการดำเนินการต่อกรณีความช่วยเหลือที่จะส่งเข้ามจำนวนมากแล้ว การคัดกรองและตรวจสอบเพื่อให้ความช่วยเหลือก็อาจมีคำถามเรื่องความโปร่งใสได้

ก็ได้แต่หวังว่าเส้นทางรักษาที่ดินของเกษตรกรไทย ด้วยกลไกธนาคารที่ดินที่เริ่มนับหนึ่งแล้ว จะไม่เป็นหมันและถูกดับฝันกลางอากาศโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

พิมพ์ในนิตยสารเนชั่นสุดสัปดาห์   วันที่ 26   มิถุนายน  2558