พ.ร.บ.ข้าว ฉบับใหม่: อำนาจล้นฟ้าที่อาจไม่ฟังเสียงชาวนา

นักวิชาการชี้ พ.ร.บ. ข้าวฉบับใหม่ ให้อำนาจรัฐคุมราคากลาง จัดโซนนิ่งปลูกข้าว เอื้อกลุ่มทุนผูกขาดเมล็ดพันธุ์ เน้นผลผลิตจนละเลยมิติด้านสังคมและสวัสดิการชาวนา เผย คสช. พยายามซื้อใจชาวนา แต่ได้ยังเกาไม่ถูกที่คัน เพราะมีชะนักติดหลังที่ทำกับรัฐบาลที่แล้ว

ประเทศไทยมีชาวนาอยู่ประมาณ 17.6 ล้านคน หรือ 4.8 ล้านครัวเรือน ซึ่งหมายความว่า ในคนไทย 5 คน จะมีชาวนาอยู่อย่างน้อย 1 คน ข้าวกับชาวนาจึงเป็นโจทย์ใหญ่ที่ทุกรัฐบาลให้ความสำคัญ และเป็นปัจจัยสำคัญในการกำหนดทิศทางการเมืองไทยมาโดยตลอด ในช่วง 4 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ออกมาตรการหลายอย่างเพื่อช่วยเหลือชาวนาและเกษตรกร เช่นโครงการแจกเงินให้ชาวนาไร่ละ 1,000 บาท โครงการจำนำยุ้งฉาง โดยความพยายามล่าสุดคือการเสนอร่างกฎหมาย พ.ร.บ. ข้าว โดยมี กิตติศักดิ์ รัตนวราหะ และสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) อีก 25 คน เป็นผู้เสนอ ซึ่งขณะนี้กำลังอยู่ในขั้นรับฟังความคิดเห็น

เนื้อหาหลักของร่างกฎหมายดังกล่าวคือจะมีการตั้งคณะกรรมการข้าว โดยมีนายกรัฐมนตรี หรือรองนายกฯ ที่ได้รับมอบหมายเป็นประธาน คณะกรรมการดังกล่าวจะมีอำนาจในการกำหนดพื้นที่ในการปลูกข้าว กำหนดราคากลาง กำหนดยุทธศาสตร์ข้าวของประเทศ รวมไปถึงควบคุมคุณภาพของเมล็ดพันธุ์ที่ใช้ในการเพาะปลูก และยังให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐยึดและทำลายข้าวที่ผลิตอย่างไม่ถูกต้องตามกฎหมายฉบับใหม่พร้อมกำหนดโทษอาญาสำหรับชาวนาหรือผู้ประกอบกอบที่ฝ่าฝืนทั้งโทษปรับและจำคุก 

กิตติศักดิ์ ในฐานะผู้เสนอร่างกล่าวว่ากฏหมายฉบับนี้จะทำให้ชาวนาสามารถลืมตาอ้าปากได้อย่างเต็มที่ เพราะจะเป็นการลดการเอารัดเอาเปรียบโดยบริษัทเมล็ดพันธุ์ที่โฆษณาเกินจริง พ่อค้าคนกลาง และโรงสี อีกทั้งยังจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตให้ชาวนาไทยผ่านการให้ความรู้และให้คำปรึกษา นอกจากนี้ยังจะป้องกันการลักลอบนำเข้าข้าวนอกราชอาณาจักรเข้ามาขายภายในประเทศไทยอีกด้วย

"คนหัวหมอจะเอาข้าวมาสวมสิทธิ์จะต้องกระอักแน่ และหากเจ้าหน้าที่จับได้ นอกจากจะทำลายทิ้งแล้วจะต้องถึงคุกถึงตารางด้วย นอกจากนี้ ยังมีมาตรการลดต้นทุนเพื่อช่วยชาวนา อาทิ ผู้รับจ้างใส่ปุ๋ยต้องมีใบอนุญาต มีหลักการทางวิชาการมากำกับ เพื่อแก้ปัญหาการขาดความรู้จนถูกพ่อค้าปุ๋ยยุยงให้ใส่ปุ๋ยหลายๆ แบบ"  กิตติศักดิ์กล่าว

คำพูดที่ฟังดูสวยหรูของผู้ร่างกฎหมาย อาจสร้างความหวังให้ชาวนาไทยได้ไม่น้อย แต่ก็ยังมีประเด็นที่น่าตั้งคำถามอยู่พอสมควร วีระ หวังสัจจะโชค อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา ได้ตั้งข้อสังเกตร่าง พ.ร.บ. ข้าวดังนี้

มาตรา 6 ของร่าง พ.ร.บ.ข้าว ระบุว่า ให้มีคณะกรรมการโดยตำแหน่งที่มาจากภาครัฐจำนวน 20 คน อาทิ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ อธิบดีกรมการค้าภายใน อธิบดีกรมชลประทาน เป็นต้น มีคณะกรรมการผู้แทนเครือข่ายชาวนา 5 คน คณะกรรมการผู้แทนภาคเอกชน 5 คน และ กรรมการผู้ทรงคุณวุฒติอีกไม่เกิน 3 คน โดยต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญด้าน บริหารธุรกิจข้าว เทคโนโลยีการผลิตข้าว หรือด้านเศรษฐศาสตร์

วีระตั้งคำถามว่าหาก พ.ร.บ. ฉบับนี้มีเป้าหมายเพื่อช่วยชาวนาจริงๆ สัดส่วนของตัวแทนชาวนาในคณะกรรมการดังกล่าวถือว่าน้อยเกินไปหรือไม่? เพราะในทางปฏิบัติ เราเคยมีประสบการณ์จากคณะกรรมการค่าแรงแห่งชาติที่ฝ่ายภาครัฐกับภาคเอกชนจับมือกัน ทำให้วาระที่ตัวแทนภาคแรงงานเสนอในคณะกรรมการถูกตีตกได้ง่าย การที่กำหนดให้ผู้ทรงคุณวุฒิต้องมีความเชี่ยวชาญด้านการบริหาร เศรษฐศาสตร์ และเทคโนโลยี โดยไม่มีผู้ทรงคุณวุฒิด้านสังคมศาสตร์ สังคมวิทยา หรือรัฐศาสตร์ที่ศึกษาด้านคุณภาพชีวิต และการปรับตัวของชาวนาเลย นั่นสะท้อนให้เห็นว่า พ.ร.บ. ฉบับนี้ให้ความสำคัญกับเรื่อง “ผลิตให้เยอะ และขายให้ออก” เป็นหลัก และที่น่าเป็นห่วงที่สุดคือไม่มีการพูดถึงบทบาทของภาคประชาสังคมในคณะกรรมการดังกล่าวเลย 

ปัญหาประการต่อมาคือ ถึงแม้จะมีอัตราส่วนชาวนาน้อยในคณะกรรมการข้าวกลับมีอำนาจในการกำกับชาวนาเยอะมาก อำนาจแรกคือ อำนาจในการกำหนดราคาแนะนำ เช่นราคารับซื้อข้าวเปลือก ราคาต้นทุนการผลิต ซึ่งอาจจะรวมไปถึงราคาขายข้าวด้วย หากมองในแง่ดี คณะกรรมการดังกล่าวย่อมมีอำนาจในการกำหนดราคากลางให้สูงกว่าราคาตลาด แต่ในเมื่อชาวนาเป็นเสียงข้างน้อย จึงมีโอกาสที่ราคาดังกล่าวจะเอื้อประโยชน์ให้กับภาครัฐและภาคเอกชน

อำนาจประการที่สองคืออำนาจในการจัดสรรพื้นที่ปลูกข้าว หรือ “โซนนิ่ง” โดยในกฎหมายระบุว่า คณะกรรมการดังกล่าวจะจัดสรรพื้นที่ปลูกข้าวให้สอดคล้องกับกายภาพของพื้นที่นั้นๆ พร้อมยังมีหน้าที่ในการส่งเสริมให้เกษตรกรที่พื้นที่ที่ไม่เหมาะกับการปลูกข้าวหันไปปลูกพืชชนิดอื่น หมายความว่า ต่อไปนี้ ชาวนาจะสามารถปลูกข้าวได้แต่ในพื้นที่ที่สร้างผลผลิตได้เยอะพอที่จะทำกำไรได้เท่านั้น

“คณะกรรมการชุดนี้สามารถกำหนดราคาต้นทุนการผลิตและราคาแนะนำได้ และสามารถกำหนดมาตรการที่จะคำนึงถึง ‘ค่าครองชีพที่เหมาะสม กลไกตลาด อุปสงค์ และอุปทาน’ เห็นประโยคแค่นี้เราก็จะพบเลยว่านี่มันคือเสรีนิยมใหม่ในภาษาของนักเศรษฐศาสตร์การเมือง คือคุณจะสามารถสร้างความเป็นธรรมได้อย่างไรโดยการใช้กลไกตลาด สมมติเกิดราคาข้าวตกต่ำ จะทำอย่างไร จะปล่อยไปตามกลไกตลาดหรือ? หรือหนักไปกว่านั้น ถ้าปล่อยไปตามกลไกลตลาดชาวนาก็แค่รายได้ลดลง แต่กรรมการชุดนี้สามารถกำหนดโซนนิ่งได้ สมมติถ้าราคาข้าวตกต่ำ เขาบอกพื้นที่นี้ไม่ควรปลูกข้าว ไปปลูกมันสัมปะหลัง ไปปลูกข้าวโพด ไปปลูกหมามุ่ยแทน ถ้าคณะกรรมการบอกว่าปลูกข้าวไม่ได้แล้วชาวนาต้องทำยังไง” วีระตั้งคำถาม

อำนาจประการสุดท้ายที่วีระกล่าวว่าต้อง “ขอใส่ดอกจันท์” คืออำนาจในการควบคุมคุณภาพเมล็ดพันธุ์ คณะกรรมการข้าว มีข้อกำหนดว่าพันธุ์ข้าวที่จะสามารถปลูกได้จะต้องเป็นสายพันธุ์บริสุทธิ์ และได้รับการขึ้นทะเบียนรับรองจากรัฐ เพื่อให้รัฐสามารถกำหนดได้ว่าข้าวสายพันธุ์ใดเหมาะสมกับพื้นที่ใด เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการผลิตสูงสุด อาจฟังเหมือนเป็นข้อดีเพราะจะเป็นการเอาข้าวเสื่อมคุณภาพ หรือปลอมปนออกจากตลาด แต่ในทางปฏิบัติ ชาวนาทุกคนไม่ได้มีเทคโนโลยีในการพัฒนาสายพันธุ์ข้าวที่บริสุทธิ์มากพอสำหรับการขึ้นทะเบียน ชาวนาจำนวนมากยังคงใช้วิธีการเก็บข้าวเปลือกไว้เพาะปลูก และพัฒนาสายพันธุ์เองตามวิถีดั้งเดิม ซึ่งวิธีการดังกล่าวอาจกลายเป็นสิ่งผิดกฎหมายหาก พ.ร.บ. ฉบับนี้ประกาศใช้

“ปัญหาใหญ่กว่านั้นคือมันจะทำให้เหลือพันธุ์ข้าวเพียงไม่กี่สายพันธุ์ที่บริสุทธิ์ และพันธุ์ข้าวไม่กี่พันเหล่านั้นมันก็เกิดจากกลุ่มทุนที่มีศักยภาพเพียงพอในการทดลองพันธุ์ข้าวจนเกิดพันข้าวบริสุทธิ์ไม่มีสารเจือปน และได้รับการรับรองจากภาครัฐ ถ้าภาครัฐรับรองพันธุ์ข้าวเพียงไม่กี่สายพันแบบนี้ มันจะไม่กลายเป็นการผูกขาดเมล็ดพันธุ์หรือ?” วีระกล่าว

นอกจากนี้ พ.ร.บ.ดังกล่าวยังกำหนดโทษสำหรับชาวนาที่ฝ่าฝืน โดยผู้ที่จำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าวที่ไม่ได้รับการรับรองตาม พ.ร.บ. ฉบับนี้ ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปี และปรับไม่เกินสี่หมื่นบาท นอกจากนี้ยังมอบอำนาจให้เจ้าหน้าที่รัฐในการเข้าตรวจค้นและอายัดข้าวที่ต้องสงสัยว่าไม่เป็นไปตามมาตรฐานของ พ.ร.บ. ฉบับนี้อีกด้วย  

วีระเสนอว่าหากผู้ร่างกฎหมายมองผลประโยชน์ของชาวนาเป็นสำคัญ ก็ควรที่จะคิดให้ไกลกว่าเรื่อง “ผลิตให้เยอะ และขายให้ออก” แต่ควรจะระบุถึงสวัสดิการชาวนา ซึ่งถูกพูดถึงเพียงเล็กน้อยเท่านั้น ส่วนเรื่องของการใช้สารเคมีอันตราย หรือการใช้พืชตัดต่อพันธุกรรม ซึ่งกำลังเป็นประเด็นอยู่ในต่างประเทศและส่งผลกระทบกับเกษตรโดยตรงกลับไม่มีการพูดถึงแต่อย่างใด 

วีระกล่าวว่า คสช. พยายามจะช่วยเหลือชาวนาผ่านมาตรการต่างๆ ที่ไม่ใช่การแทรกแซงกลไกตลาด ทั้งนี้เนื่องจาก คสช. มักจะโจมตีนโยบายจำนำข้าวของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตรว่าทำให้ประเทศเสียหายเพราะไปแทรกแซงกลไกลตลาด จึงไม่สามารถดำเนินนโยบายแบบเดียวกันได้ 

“รัฐบาลนี้เหมือนสองจิตสองใจ ใจหนึ่งก็ต้องการคะแนนนิยมจากชาวนา แต่อีกใจหนึ่งคือสิ่งที่เป็นชนักหลังของคุณ คือคุณทำให้รัฐบาลเก่าออกไปจากนโยบายที่แทรกแซงราคาตลาด ฉะนั้นคุณไม่สามารถที่จะทำแบบเดิมได้ คุณก็ต้องหาวิธีการช่วยเหลืออื่นๆ แทนในการเรียกหาคะแนนนิยม”

เมื่อเป็นเช่นนี้ นโยบายช่วยเหลือชาวนาของ คสช. จึงมักจะมาในรูปแบบของเงินช่วยเหลือ แต่ไม่ใช่การเพิ่มรายได้ให้เกษตรกรโดยตรง เช่นนโยบายแจกเงินชาวนาไร่ละ 1,000 บาท กองทุนหมู่บ้าน หรือบัตรคนจน ซึ่งก็ซื้อใจชาวนาได้บางส่วน เช่นในพื้นที่ภาคตะวันออกที่ชาวนาส่วนใหญ่มีฐานะและมีที่ดินเป็นของตัวเองจึงได้รับเงินจากโครงการไร่ละพันอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย แต่สำหรับชาวนาส่วนใหญ่ของประเทศ ที่ต้องเช่าที่ทำนา เจ้าของที่จะมีการหักส่วนแบ่ง ทำให้จาก 1,000 บาท อาจจะตกถึงชาวนาจริงๆ เพียง 600 บาท ทั้งนี้วีระย้ำว่าไม่อยากให้รัฐบาลมองว่าชาวนาจะต้องเลือกยิ่งลักษณ์ หรือเพื่อไทยตลอดไป เพราะในความเป็นจริง ชาวนาก็เคยขึ้นเวที กปปส. เรื่องไม่ได้เงินจากโครงการจำนำข้าว ชาวนามีความยืดหยุ่นในการเลือกที่จะสนับสนุนใครก็ได้ที่ตอบสนองความต้องการของพวกเขาได้อย่างตรงจุด

“ชาวนาก็ค่อนข้างที่จะชมรัฐบาลนี้ในการช่วยเหลือต่างๆ อย่างเช่นกองทุนหมู่บ้าน ซึ่งมีมาหลายรอบมาก รอบละสองแสน สามแสนบาท ชาวนาเขาก็แฮปปี้นะ แต่เขาเทียบกับสิ่งที่เขาหายไปคือจำนำข้าว แต่ก่อนมันจำนำตันละหมื่นห้า แต่จำนำได้จริงๆ อาจจะแค่ประมานหมื่นสอง แต่ตอนนี้รายได้จากการขายข้าวหนึ่งตันได้แค่เจ็ดพัน รายได้เขาหายไปเกือบครึ่ง เพราะฉะนั้นชาวนาก็ตั้งคำถามเหมือนกันว่าทำไมมันไม่เหมือนเดิม”

“การที่คุณจะได้คะแนนเสียงจากคนกลุ่มนี้คุณต้องหาว่าเป้าหมายของเขาคืออะไร ซึ่งส่วนใหญ่เป้าหมายของพวกเขาก็คือราคา ถ้ารัฐบาลชุดไหนสามารถดูแลเรื่องราคาได้ รัฐบาลนั้นจะได้เสียงข้างมาก แต่โดยส่วนตัวผมก็ไม่ชอบเหมือนกันเพราะมันก็กลายเป็นรัฐบาลประชานิยม รัฐบาลในฝันสำหรับผมจริงๆ คือรัฐบาลที่ส่งเสริมในเรื่องการค้าที่เป็นธรรม และระบบสวัสดิการในภาคเกษตร นั่นแหละคือรัฐบาลที่เราต้องการ” วีระ กล่าวทิ้งท้าย